MODUL 7 Maďarsko II: státní správa a samospráva – reformy veřejné správy Cíl: Student se v kapitole seznámí se základními informacemi o státní správě a dvojúrovňové samosprávě v Maďarsku, jimž je věnována pozornost i v samostatném výkladu o reformách veřejné správy v posledním dvacetiletí. Po prostudování kapitoly bude student schopen interpretovat strukturu samosprávy na úrovni obcí a žup a vzájemně je komparovat a bude moci alespoň stručně pohovořit o základních etapách reformního procesu. Klíčová slova: Státní správa: ústřední orgány státní správy – župy a okresy – menšinové samosprávy. Samospráva na úrovni obcí: volené orgány obcí – župní města – hlavní město Budapešť – působnost obcí – obvodní notářství – formy přímé demokracie na místní úrovni – spolupráce obcí. Samospráva na úrovni žup: volené orgány žup – funkcionáři župního shromáždění. Reforma veřejné správy: ekonomická liberalizace 80. let 20. století – reformy let 1989 a 1990 – obnova demokratického zřízení – personální problémy maďarské veřejné správy – reforma veřejných financí – IDEAgroup – kritika reformních kroků. Shrnutí: Maďarsko je unitárním státem s relativně decentralizovanou státní správou. Vedle ústředních orgánů, které jsou přímo podřízeny vládě (ministerstva, ústřední orgány státní správy), vykonávají řadu správních funkcí i územní samosprávy. Struktura územní samosprávy je v Maďarsku dvojúrovňová: územní samospráva se skládá z místních samospráv (obcí, měst, resp. obvodů hlavního města) a 19 župních samospráv (resp. samosprávy hlavního města), které se dále dělí na 168 okresů. Mimoto v Maďarsku působí samosprávy menšinové. K 1. lednu 1998 bylo v Maďarsku 2 913 venkovských obcí. Charakteristickým rysem sídelní struktury s nízkým stupněm urbanizace je vysoký počet malých obcí. Zvláštní kategorii měst tvoří župní města. Orgány obcí jsou obecní zastupitelstva a starostové obcí. Formy přímé demokracie jsou v Maďarsku na úrovni obcí upraveny zákonem, řešícím základní otázky týkající se místního referenda a lidové iniciativy. Historický vznik žup jako článku územního členění spadá daleko do maďarské historie, jejich kompetence jsou však dnes značně okleštěné. Působnost župy vykonává župní shromáždění, funkcionáři župního shromáždění jsou předseda a místopředsedové, kteří jsou voleni tajným hlasováním ve shromáždění z řad poslanců župního shromáždění. Počátky reformního procesu posledních dvaceti let je třeba v Maďarsku hledat již v 80. letech, kdy se začala projevovat ekonomická liberalizace, na niž navázaly první reformní změny po letech 1989/1990, jejichž prvotním cílem bylo přiblížení výkonu veřejné správy řadovým občanům, decentralizace a zvýšení efektivity výkonu veřejné správy. Kontrolní otázky: 1) Vyjmenuj přinejmenším tři ústřední orgány státní správy. 2) Kolik je Maďarsku žup a okresů? 3) Stručně charakterizuj úlohu a podobu menšinových samospráv. 4) Kdo je zřizovatelem a co je v působnosti tzv. obvodních notářství? 5) Popiš stručně reformní proces v oblasti veřejné správy. Literatura: Benda, L.: Maďarsko. In Kubát, M. (ed.): Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia 2004, s. 229–230. Maďarsko 2005. Euroskop.cz. Dostupné z www: http://www.euroskop.cz/478/sekce/zakladni-informace/. Teller, N.: Public Administration Reforms in Hungary. Dostupné z: http://www.fes.hr/E-books/pdf/Reforming%20Local%20Public%20Administration/07.pdf. 1. STÁTNÍ SPRÁVA A SAMOSPRÁVA 1.1 Státní správa Maďarsko je unitárním státem s relativně decentralizovanou státní správou. Vedle ústředních orgánů, které jsou přímo podřízeny vládě (ministerstva, ústřední orgány státní správy), vykonávají řadu správních funkcí i územní samosprávy. Z ústředních orgánů státní správy, které stojí mimo jednotlivé vládní resorty, je třeba zmínit Ústřední statistický úřad, Státní dohled nad finančním a kapitálovým trhem, Úřad pro hospodářskou soutěž, několik úřadů podřízených Úřadu předsedy vlády, jako např. Vládní kontrolní kancelář (provádí vnitřní kontrolu hospodaření vládních orgánů), Úřad pro národnostní a etnické menšiny, Úřad pro zahraniční Maďary a tři civilní bezpečnostní služby (Národní bezpečnostní úřad, Úřad pro informace a Speciální bezpečnostní služba, která provádí technické zajištění tajných služeb). 1.2 Samospráva žup, obcí a národnostních menšin Struktura územní samosprávy je v Maďarsku dvojúrovňová: územní samospráva se skládá z místních samospráv (obcí, měst, resp. obvodů hlavního města) a 19 župních samospráv (resp. samosprávy hlavního města), které se dále dělí na 168 okresů. Místní a župní zastupitelstva a starostové obcí a měst jsou voleni na čtyřleté funkční období. Volba starostů, včetně starosty hlavního města a starostů jeho obvodů, je po roce 1994 přímá. V komunálních a župních volbách se používá volební systém prosté většiny. Od roku 1994 není pro platnost volby stanovena minimální nutná volební účast (totéž platí i pro volbu zastupitelstev). Maďarská ústava zakotvuje rovněž práva národnostních a etnických menšin žijících na území Maďarské republiky na ustavování místních a celostátních samospráv. Místní menšinové samosprávy jsou voleny přímo občany, celostátní samosprávu volí delegáti místních menšinových samospráv ve shromáždění. Funkční období menšinových samospráv je čtyřleté. 1.2.1 Samospráva na úrovni obcí K 1. lednu 1998 bylo v Maďarsku 2 913 venkovských obcí. Charakteristickým rysem sídelní struktury s nízkým stupněm urbanizace je vysoký počet malých obcí – více než polovina maďarských obcí má méně než l000 obyvatel. K 1. lednu 1998 bylo v Maďarsku 195 měst. Zvláštní kategorii měst tvoří župní města, což jsou města, která jsou sídlem orgánů župy, a města s více než 50000 obyvatel, která Národní shromáždění na návrh zastupitelstva prohlásí za župní město. Župních měst je celkem dvaadvacet: devatenáct župních a tři města s počtem obyvatel nad 50000. Župní město vykonává působnost obce a zároveň působnost župy. Specifické postavení má hlavní město Budapešť, jehož území se člení na třiadvacet obvodů. Zákon ve zvláštním oddílu obsáhle upravuje činnost města. Na základě potřeb obyvatelstva a v závislosti na finančních prostředcích rozhoduje v oblasti působnosti sama obec o úkolech, které bude plnit, v jakém rozsahu a jakým způsobem. Mezi povinnosti obcí patří zásobování pitnou vodou, výchova v mateřských školách, elementární školství, základní zdravotnické a sociální služby, veřejné osvětlení, údržba místních veřejných komunikací a veřejných hřbitovů, práva národnostních a etnických menšin. Povinnosti mohou být stanoveny diferencovaně v závislosti na velikosti obce, počtu obyvatel nebo podle jiných klíčů. Maďarské místní samosprávy disponují relativně širokými rozhodovacími pravomocemi. Finanční samostatnost místních samospráv je přes vybírání místních daní a poplatků omezena závislostí na centrálním přerozdělování veřejných finančních prostředků. Místní samosprávy zřizují zdravotnická zařízení (včetně nemocnic), sociální a školská zařízení (po úroveň středních škol), kulturní a další instituce. Orgány obcí jsou obecní zastupitelstva a starostové obcí: Zasedání zastupitelstva se koná podle potřeby stanovené organizačním řádem, nejméně však šestkrát za rok. Předsedou zasedání obecního zastupitelstva je starosta, který zasedání svolává a řídí. Výbory jsou pojímány jako orgány zastupitelstva. O tom, jaké výbory budou zřízeny, rozhoduje zastupitelstvo, které volí členy výborů. V obcích s více než 2000 obyvatel je obligatorní zřízení finančního výboru. Výbor ve své kompetenci připravuje rozhodnutí zastupitelstva, organizuje a kontroluje jejich provádění. Starosta je ve všech maďarských obcích volen přímo občany v jednomandátovém volebním obvodu. Kandidátem na funkci starosty může být pouze a jenom státní občan Maďarska, přičemž právo navrhnout starostu mají v obcích do 10000 obyvatel nejméně 3 % voličů, v obcích do 100 tisíc obyvatel 2 % voličů, nejméně však 300, a v obcích s více než 100 tisíci obyvateli l % voličů, nejméně však 2000 voličů. Výjimku tvoří Budapešť, kde musí být kandidatura primátora předložena 0,5 % voličů. V čele obecního úřadu stojí v Maďarsku notář, který je na základě konkurzu jmenován zastupitelstvem na dobu neurčitou. Časová neomezenost funkce obecního notáře zabezpečuje stabilnost postavení notáře a jeho nezávislost. Obce sousedící v župě, které mají méně než 1000 obyvatel, mohou zřídit obvodní notářství. K jmenování obvodního notáře se vyžaduje jednomyslného rozhodnutí všech zastupitelstev spadajících pod obvodní notářství. Rozhodují o tom zastupitelstva zainteresovaných obcí, které také musí přispívat na provoz obvodního notářství v poměru počtu obyvatel, pokud dohodou není stanoveno jinak. Formy přímé demokracie jsou v Maďarsku na úrovni obcí upraveny zákonem, řešícím základní otázky týkající se místního referenda a lidové iniciativy. Místní referendum se koná ve věci sloučení obce nebo jejího zrušení, vytvoření nové obce, zřízení společného zastupitelstva a vystoupení z něho a v dalších věcech stanovených obecním nařízením. Místní referendum se může konat ve věcech spadajících do pravomoci zastupitelstva a ve věcech schválení obecního nařízení. Prostředkem, jímž mohou voliči ovlivnit zaměření jednání zastupitelstva, je tzv. lidová iniciativa. Kvalifikovaný počet voličů, který je předepsán obecním nařízením, má právo navrhnout, aby kterákoliv otázka patřící do pravomoci zastupitelstva byla zastupitelstvem projednána. Spolupráce obcí. V Maďarsku se rozlišují tři formy spolupráce obcí: - sdružení pro správu (zajišťuje výkon vybraných odborných úkolů státní správy), - sdružení pro společnou správu veřejného zařízení – např. školy, nemocnice (sdružení mohou vytvářet dvě nebo více obcí, ale také města společně s venkovskými obcemi, každý člen sdružení nese náklady v poměrné výši odpovídající počtu obyvatel), - svazky obcí, v nichž si obce vytváří společné zastupitelstvo (zakládající zastupitelstva zčásti nebo zcela slučují rozpočty, zřizují společný úřad a zabezpečují fungování obecních institucí). 1.2.2 Samospráva na úrovni žup Historický vznik žup jako článku územního členění spadá daleko do maďarské historie. Od roku 1990 jsou samosprávným celkem, jejich působnost a pravomoci byly však dosti omezeny. Župy jsou povinny zabezpečit plnění úkolů, které nemohou řešit místní samosprávy v obcích. Zajišťují tak regionální veřejné služby v rámci celého území župy nebo v rámci jeho značné části. V zákoně jsou uvedeny povinné úkoly žup, mezi něž především patří: - udržování škol II. stupně, speciálních škol a středních škol, pokud tyto nezajišťuje podle zvláštního zákona obecní samospráva, - shromažďování, ochrana a vědecké zpracování muzeálních předmětů nalezených v župě, jakož i historických dokumentů, - služby župní knihovny, odborné konzultace, služby v oblasti pedagogiky a všeobecného vzdělávání, úkoly v oblasti tělovýchovy a sportu v župě, - výchova dětí, které jsou trvale léčeny ve zdravotnických zařízeních; speciální zdravotní péče přesahující základní péči, jestliže ji na základě zvláštního zákona nevykonává obecní samospráva povinně, - koordinace povinností spojených s ochranou architektonického a přírodního prostředí, regionálního plánování, využití turistických hodnot župy, stanovení cílů v turistice, - účast na koordinaci úkolů v oblasti zaměstnanosti a příprava k povolání, účast na rozvoji regionálního informačního systému. Působnost župy vykonává župní shromáždění. Celkový počet volených poslanců je stanoven volebním zákonem, přičemž většina župních shromáždění má čtyřicet členů. Volební období župního shromáždění je čtyřleté. Funkcionáři župního shromáždění jsou předseda a místopředsedové, kteří jsou voleni tajným hlasováním ve shromáždění z řad poslanců župního shromáždění. Župní shromáždění zřizuje obligatorně finanční výbor. Podle svého uvážení zřizuje další výbory. Župnímu shromáždění a jeho funkcionářům pomáhá župní úřad. Jeho úkolem je příprava rozhodnutí shromáždění, organizace a kontrola jejich plnění. V čele župního úřadu stojí župní notář, který je jmenován župním shromážděním. V župách a také v hlavním městě působí úřady veřejné správy, v jejichž čele stojí vedoucí, kteří jsou jmenováni a odvoláváni předsedou vlády na základě doporučení ministra vnitra. Úřady veřejné správy vykonávají státní správu v rámci kompetence svěřené jim zákony a plní úkoly, které na ně delegovala vláda. 2. REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY Počátky reformního procesu posledních dvaceti let je třeba v Maďarsku hledat již v 80. letech, kdy se začala projevovat ekonomická liberalizace (zakládání investičních fondů), na niž navázaly první reformní změny po letech 1989/1990, jejichž prvotním cílem bylo přiblížení výkonu veřejné správy řadovým občanům, decentralizace a zvýšení efektivity výkonu veřejné správy. Již první reformní kroky zohledňovaly nedostatečnou roli regionů, obcí a veřejnoprávních korporací ve veřejném sektoru. Tak byly v roce 1990 schváleny zákon o místní správě a legislativní opatření o reformě daní, především však byla zavedena trojúrovňová místní správa (obec – osada – župa). Obnova místních samospráv se tak podobně jako v jiných postkomunistických demokraciích stala jedním ze základních reformních projektů, stejně jako řešení problematické personální situace (nedostatek profesně kompetentních a politicky nekompromitovaných úředníků). V polovině 90. let došlo ke zpomalení decentralizace a pozornost reformních aktérů se přenesla do oblasti veřejných financí (1995 Stabilizační program), jmenovitě se zaměřila na snižování veřejných výdajů v oblasti vzdělávání a sociální péče a podporu iniciativního získávání nových finančních zdrojů místními samosprávami. Od roku 2001 byla odpovědnost za reformní proces přenesena na iniciativu IDEAgroup, tvořenou odborníky, předními zaměstnanci státu a obcí a členy místních vlád. Cílem iniciativy byla opětovná restrukturalizace, neuskutečnitelná však právní reformy. Následujícího roku byly iniciovány první výraznější kroky k instalaci e-governance (zavedení internetových stránek v podobě www.názevobce.hu, publikování dokumentů v elektronické podobě, nakonec zavedení programů pro elektronickou správu). V podstatě úspěšný projekt e-governace byl z větší části financován EU. Kritika reformního procesu v Maďarsku se dosud zaměřila hlavně na nedostatečnou informovanost veřejnosti a transparentnost, omezenou míru decentralizace, hlavně ve finanční oblasti, a omezenou roli malých regionů v hospodářském rozvoji státu.