27
MODUL 2: Proměny správní vědy od renesance
do současnosti     ) i*
Machiavelliho úvahy o řízení státu, správní politika absolutistického státu ve Francii, ka-meralistika. Administrativní stát a jeho kritika, vývoj správní vědy ve Francii (Ch. A. de Tocqueville, E. Laferriěre), Německu (L. von Stein, R. von Gneist) i v Anglií (A. V. Dicey), Weberův koncept byrokracie, americká Public Administration a principy administrativního státu.
Alternativní zdroje správní vědy - scientific management, behaviorismus, business administration, průnik teorie veřejné volby (public choice theory) do správní sféry (60. - 70. léta 20. stol.), byrometrie jako operacionálně koncipovaná část správní vědy, administrativní růst ve 2. pol. 20. stol. - důsledek rozvoje manažerských profesí i byrokratických struktur, Parkinsonovy zákony, stagnace počtu pracovníků ve veřejné správě od 80. let, administrativní chaos (gargbage can model).
Kritika administrativního státu v postmoderní situaci, idea minimálního státu, konec decision-making (H. A. Simon) a policy-making (F. Morstein - Marx, R. A. Dahl) ve správní vědě, překročení hranic systémové racionality (N. Luhman), teorie autopoietických systémů (způsob komunikace a sebeřízení), analýza globálního vládnutí a spravování (global governance and administration), New Public Management a univerzalita práva, nástup manažerismu (80. - 90. léta 20. stol.), komplexní rating veřejné správy a virtuální realita.
Srovnávací veřejná správa - anglosaský, francouzský a středoevropský systém veřejné správy a správního práva v 17. - 18. stol., pluralita vládnutí, tvorby a implementace správních politik, intergovernmentální teorie, správní a právní problematika Evropské unie.
Povinná literatura:
HENDRYCH, D. Správní věda. cd., s. 25-38. 14 s.
POMÁHAČ, R. - VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, 2002, s. 9-45. 37 s.
Kontrolní otázky
1. Vysvětlete pojmy: kameralistika, autopoietický systém, administrativní stát, public choice theory, byrometrie, Public Administration.
2. Charakterizujte Weberův koncept racionální byrokracie.
3. Které velké systémy veřejné správy v Evropě vznikaly a jak se liší?
4. Co to byly tzv. alternativní zdroje správní vědy a kdy se prosadily?
5. V čem spočívala podstata kritiky administrativního státu?
Kapitola II.
KAPITOLA
Historie studia veřejné správy
1 Kameralistika a policejní věda
Spravování společných záležitostí je činností nesmírně starou a můžeme ji sledovat hluboko do minulosti. Poznatky o správě z různých historických období, ale i z rozdílných etnických společenství jsou proto velice cennét14
Pro studium moderní veřejné správy má však zvláštní význam vytváření novodobé veřejné správy, jejíž počátky se kladou do první poloviny sedmnáctého století a dávají se do souvislosti se skončením třicetileté války (Westfálský mír), kdy suverenita (nejvyšší moc) nad určitým územím se stává v Evropě politickou realitou. Ta-> to skutečnost se považuje za vítězství územního principu nad univerzální středověkou autoritou na jedné straně a partikulárními aspiracemi feudálů na straně druhé.is Novodobý stát (převážně ab-
Počátky solutistický) potřeboval správu vykonávanou profesionálním apa-novodobé rátem, který by účinně a jako své povolání zabezpečoval potřeby správy státu (panovníka), zejména ve věcech finančních, daňových a vojenských, a vykonával vrchnostenskou správu v těchto, popř. i v dalších oblastech. Tyto funkce odpovídaly v podstatě funkcím státu v období merkantilismu. Nově vytvořený státní aparát byl zárodkem pozdější státní byrokracie. Je uspořádán hierarchicky tak, že nižší úřad je vždy odpovědný úřadu vyššímu. Povaha takto vznikající správy na evropském kontinentu vedla k tomu, že veřejná správa byla ztotožňována se státní správou. Pravdou ovšem je, že teoretický zájem o správu se v té době především týkal právě státní správy jako správy byrokratické a ve své podstatě centralistické, sloužící především zájmům panovníka jako suveréna.
Studium správy v 17. a 18. století bylo spíše účelové než teoretické. Řídilo se převážně tezí, že „Správa je poutem, které udržuje stát pohromadě duchem řídícím, pořádajícím a na základě obecné vůle usměrňujícím rozmanité funkce lidského společenství".16 Předmětem zájmu nebyly jen osoby tvořící státní aparát, ale i prostředky, jimiž bylo možné odborně, ale též úsporně zabezpečovat výkon státní správy. Proto se studovaly procedury probíhající ve správě a hledaly se cesty k jejich zlepšení i k zavádění postupů nových. Tento proces můžeme sledovat takřka souběžně ve všech velkých evropských státech, zejména však v tehdejším Prusku a ve Francii. Byl tak započat proces utváření, novodobé veřejné správy, jejích postupných reforem a modernizace.
Výrazem těchto snah byla zpočátku kameralistika a věda o policii}1 Prvé označení původně převažovalo v německých zemích, druhé ve
M 00
14 Např. Pomáhač, R. Proměny správní vědy in: Veřejná správa a právo. Pocta Dušanu Hendrychovi k 70. narozeninám. Praha: C. H. Beck. 1997. s. 1 an.; Pomáhač, R., Vidláková, O. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002, s. 1 an.; Skřejpek, M. Studie z dějin římské ústřední správy za principátu. Císařské kanceláře, jejich činnost a organizace (AUC-IURIDICA. 2-3,1991); týž Vedoucí a personál císařských kanceláří za principátu. Právněhistorické studie, 1993,roč.33,s.5až30.
15 Dualismus, resp. trialismus mocí různě strukturovaných a vzájemně se ovlivňujících vedl k politickému, hospodářskému, sociálnímu a náboženskému neklidu. Jedna z možných náprav byla spatřována v posílení moci panovníka,
v silném státě. Převážně šlo o to, aby panovník byl na svém území svrchova- 25
ným pánem (rex in regno suo) a nezávislým na papeži a na císaři. I když úvahy o svrchované a nezávislé moci panovníka nacházíme už u některých středověkých myslitelů (např. Marsilius z Padovy),hlavní impuls k úvahám o státu a o povaze jeho moci dává renesance a reformace.
16 Althus (Althusius), Johannes, Politica methodice digesta. Herborn, 1603. Text převzat z monografie Fr. Mayera, Allgemeines Verwaltungsrecht. 4. vyd., 1977, s.12.
17 Podrobněji např. Maier, H. Die ältere deutsche Staats-und Verwaltungslehre. München, DTV, 2. Auflage, 1980; Püttner, C. Verwaltungslehre. 3. Auflage. München: CH. Beck, 2000, s. 10 an.; Burdeau, F. Histoire de 1'Administration
26       francaise du XVIII au XX siecle. Montchretien, 1995.
Historie studia veřejné správy
Kapitola II.
Francii. Později se však oba pojmy používaly promiskue, až převážil pojem policejní věda. Přesto pojem kameralistika se nadále používal. Kamerálními vědami se označovaly věci komory, záležitosti policejní a ekonomie. Šlo o vzájemné vztahy mezi ekonomií ve smyslu technologie, policií zahrnující národohospodářskou politiku, správní učení a finanční vědu. Není bez zajímavosti královské odůvodnění zřízení první katedry pro kamerální vědy na univerzitě v Halle v roce 1727. Znělo asi takto: „...aby studující mládež zavčas a dříve než se zaměstná ve službě, mohla obdržet dobrý základ ve shora uvedených vědách (Cameralia, oeconomia a policejní věci)". Osamostatnění věd tvořících společně kamerální vědy bylo výsledkem až dalšího procesu, když nejdříve došlo k pokusu o diferenciaci mezi kameralistikou a vědou o policii (Justi, 1755). Od té doby se fenomén správy stává předmětem několika vědních disciplín, které se označují jako správní vědy. Ty se dále rozvíjejí a svého zenitu dosahují v polovině 19. století, kdy začíná éra politické ekonomie a státních a právních věd. Vliv posléze uvedených vědních oborů na práce z oboru správní vědy té doby spočíval zejména v působení školy přirozenoprávní a doktríny o právním státě.
Z německé literatury to byl např. Rudolf von Mohl, zejména však Lorenz von Stein. Ten navazoval na tradice policejní vědy 18. století, ale zabýval se touto problematikou v souvislosti se zásadami právního státu, jak byly v té době koncipovány. Této otázce věnoval své rozsáhlé dílo „Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates" (1882-1883). Známější a patrně i významnější je Steinova „Verwaltungslehre" (1865-1868), která sledovala záměr vytvořit nový vědní obor, jehož smyslem by byl „princip sociální správy ve vyšším významu", vědu, která by byla schopna vysvětlit sociální vztahy ve společnosti. Právě znalost těchto vztahů by sloužila za základ správní činnosti státu. Steinovo dílo je završením určité etapy zkoumání jevu správy, zejména z hlediska používaných metod. Bylo to dílo vysoké hodnoty už tím, že podávalo systematický přehled o různých odvětvích správy a pojednání o hranicích, které jsou stanoveny státní správě vzhledem k právům jednotlivců ve smyslu tehdejší liberální doktríny. Cenné jsou i partie o prostředcích a metodách veřejné správy. Stein bývá považován za nejvýznamnějšího představitele a završitele druhého období vědeckého zkoumání správy v němec-
Kamera-listika a policejní věda
Správní vědy
Právní studium správy
kých zemích, jehož výrazem byla správní nauka. Jak na to poukazuje & Pomáhač, můžeme s odstupem doby patrně interpretovat mnohé Steinovy úvahy jako reprezentaci nadčasové duality koncepce administrativního státu na jedné straně a právního státu na straně druhé.18
Nejen v německých zemích, ale i ve Francii vymáhali někteří autoři statut samostatné správní vědy. Např. Bonnin ve svých „Principes ďAdministrationpublique" (1808) uvádí, že studium správy je nutno považovat za „vědu o vztazích mezi společností a správou". Současně poukazuje tento autor na to, že cílem správy je usilovat o efektivnost jejích činností. Z pozdějších francouzských autorů z období 19. století stojí za zmínku Macarel a Vivien. Zdůrazňují rozdíly mezi rodícím se správním právem a správní vědou. Podle jejich názoru je předmětem správního práva znalost pozitivních zákonů, předmětem správní vědy sociální jevy, které správní činnost podmiňují.
Oba posledně jmenovaní autoři zdůrazňováním rozdílů mezi správním právem a správní vědou naznačují nový vývojový trend 19. století. Vznik nově se konstituujícího právního odvětví - správ* niho práva.
2 Správní právo a správní věda
49.
Počínaje druhou polovinou tohoto století směřuje nauka o správním právu důsledně k ovládnutí veškerého studia veřejné správy. Doba byla pro tento proces příznivá, zejména z těchto důvodů: - celková tendence veřejného práva v souladu s filozofií právního státu směřovala k tomu, že státní správa se posuzovala jako výkonná a podzákonná činnost státu (vázanost administrativy právem), která se může projevovat jen právními formami, jako jsou právní regulace a právní aplikace,19
27
28
18 Pomáhač, R. cit. dflo, s. 20.
" A. Merkl hovoří o dvou etapách správní vědy: sprdvněpolilické, která zapadá časově do období absolutního policejního státu a správněprávnC, ve kterém převládají juristické aspekty a jež se stala vládnoucí v právním státě (Allge-meines Verwaltungsrecht, Wien, 1927, s. 88 an). Jiné dělení na etapy při důrazu na metody zkoumání jevu správy podává L. Adamovich. Rozlišuje metody policejní vědy (18. století), metody správní nauky (19. století) a juristické me-
N) ^0
HistoriG studia veřejné správy
- vnitřní chod a uspořádání státní správy vzhledem k úkolům, jež měla správa v liberálním státě 19. století, nevyžadovaly žádných zvláštních opatření pro značnou stabilitu a administrativní omezenost úkolů státního aparátu. Rozhodujícím kritériem byrokratické správy většiny evropských zemí byla hospodárnost a úspornost a jejím hlavním znakem princip subordinace jako výraz centralistického pojetí organizace státní správy. . V kontinentální Evropě nastává delší období, v němž zkoumání správy se stává integrální součástí vědy o správním právu, a to jak v jer jí podobě státní, tak samosprávné. Výjimku tvoří jen několik málo autofů, kteří však z hlediska dalšího vývoje správních věd mají mimořádný význam. Je to zejména Max Weber se svou dnes již klasickou analýzou byrokracie a H. Fayol dílem o zásadách správy všeobemé a správy podniku. Z hlediska budoucího oživení správních studií mimo rámec vědy správního práva mají význam také studie Jastrowa v rámci tzv. komunálních věd a Stier-Somlovo členění správní nauky na správní právo, správní vědu a správní politiku (1911), členění, které hlavně v německé administrativistické literatuře se zmiňuje dodnes.
V souvislosti s vývojem v Německu a ve Franců je vhodné upozornit na situaci v tehdejší rakouské monarchii, zejména v kontextu s osvíceneckou absolutistickou reformou v druhé polovině 18. století, která čerpala také z různých kameralistických proudů. Přetváří se nebo nově vzniká vysokoškolské studium politických, policejních a kamerálních věd (např. ve Vídni 1752, v Praze 1763). Výraznou osobností tohoto studijního oboru byl /. von Sonnenfels, který ka-meralistiku pojímal jako pro praxi potřebnou nauku o umění spravovat. Jeho „Grundsatze der Polizey und Handlungs und Finanzwis-senschaft" byla povinnou literaturou pro většinu adeptů na místa státních úředníků v rakouské monarchii v letech 1769 až 1848.20 Z Českých Sonnenfelsových žáků připomínáme Josefa Ignáce Bučka a jeho práci „Abhandlungen von der Polizey" z roku 1778. Tato díla nepřekročila první období teoretického zájmu o správu.
Kapitola II.
Neprávni změny studia správy
Odlišnost vývoje v USA
V české vědecké literatuře můžeme pozorovat soustavný zájem o správu vlastně až ve třetím období, totiž v rámci vědy správního práva a s použitím jejích metod. V tomto ohledu se správou (veřejnou správou) zabývali všichni přední čeští administrativisté (/. Pražák, J. Hoetzel, Fr. Weyr, J. Pošvář, J. Matějka a další) v rámci vědního oboru správní právo. Tento rámec však nepřekročili a patrně to ani nepovažovali za vhodné a účelné na rozdíl od oboru ústavního práva, kde se vytvářel relativně samostatný prostor pro státovědu, komplexně vyloženou Zd. Neubauerem?^ Jistou výjimku v oboru zkoumání veřejné správy činí/. Hrdina?1 který se v roce 1922 podrobněji zabýval pojmy a obsahem správy, správního práva a správní nauky, a to zejména na základě pramenů německých a francouzských. Připomínám Hrdinovu práci nikoli pro její teoretický dosah, ale pro úvahy o potřebě výuky samostatné disciplíny - správní nauky na vysokých školách a zvláště v rámci právnického univerzitního vzdělávání.
3 Studium veřejné správy v USA
Zatímco v Evropě (s výjimkou Velké Británie) ovládala několik desetiletí (prakticky až do konce druhé světové války) studium správy vě^ da správního práva, probíhal vývoj ve Spojených státech odlišně. Tato odlišnost byla způsobena několika faktory. Podle mého názoru jsou nejdůležitější dva. Předně ve Spojených státech se prakticky nejvíce projevila potřeba zkoumat řízení a správu a jejich metody v průmyslové oblasti za účelem efektivního zvládání prudkého rozvoje velkovýroby. Za druhé je to skutečnost, že Spojené státy měly ještě počátkem 20. století exekutivu značně decentralizovanou, převážně samosprávného charakteru a poplatnou anglickému pojetí práva, v němž se správní právo dlouho nepovažovalo za zvláštní právní odvětví.
Zájem o správu v USA lze vyjádřit těmito základními znaky: - sledování pragmatického, technického a experimentálního aspektu více než teoretického,
w o
tody vědy o správním právu (Handbuch des österreichischen Verwaltungsrecht, 5. vyd., Wien, 1954, s. 40 an.). 20 Pomáhač, R. cit. práce, s. 15. 29
30
11 Neubauer, Zd. Státověda a theorie politiky. 2. vyd., Praha: J. Laichter, 1948. 22 Hrdina, J. Správa, správni právo, nauka správní. Časopis pro právní a státní vědu č. 5, roč. 1922.
Historie studia veřejné správy
- odmítání právních metod zkoumání správy jako primárních nebo převažujících,
- sledování jisté paralely mezi správou soukromou a veřejnou.
V tomto obecném rámci, ačkoli doznal během vývoje korektur (např. v poměru technického a teoretického aspektu), je nicméně možno sledovat více doktrinálních proudů, které měly své kořeny v oblasti politických nebo ekonomických věd, včetně podnikové hospodářské (obchodní) praxe. Počátky bádání o správě mají -ve Spojených státech dvě východiska:
- první směřovalo k tomu, aby studium veřejné správy bylo zvláštním pododvětvím politické vědy, protože správa kromě svého spojení s politikou má vlastní sociální úlohu. Smyslem tohoto úsilí bylo vytvořit správu politicky neutrální, profesionální, morálně bezúhonnou a výkonnou. Čelným představitelem tohoto směru v USA byl pozdější prezident USA W. Wilson,
- druhé východisko podněcovalo vybudování teorie veřejné správy -na základě Taylorových principů managementu, včetně požadavku efektivnosti veřejné správy po vzoru správy podnikové.
Na základě výše uvedených základních směrů je možno sledovat jednotlivé doktrinální proudy studia veřejné správy v USA. Z nich je třeba zmínit zejména tyto:
A, Veřejná správa (Public Administration) jako složka teorie organizace. Rozpracovává směr politickovědní i podnikový management na podmínky veřejné správy, především pokud jde o principy její organizační výstavby a racionalizaci správních agend. Jako hlavní představitelé se uvádějí L. H. Guliek a L. Unvick. Jejich souborné dílo „Papers on the Science of Administration" vyšlo v roce 1937.23
Kapitola II.
23 Tento proud je spojen s existencí tzv. administrativního státu v americkém pojetí, jak byl formulován počínaje 30. lety tohoto století, i když jeho existence sahá dále do minulosti. S tímto typem státu jsou spjaty i principy veřejné správy, které parafrázuje na základě amerických pramenů R. Pomáhač takto:
1. Úkoly pro veřejnou správu vytýčí politici podle svých nejlepších představ a realizují je administrátoři v rámci svých možností.
2. Veřejná správa stojí a padá s písemnými dokumenty a úřad je jejím rozumem i srdcem.
3. Kontinuitu veřejné správy zabezpečují předpisy.
Východisko studia
Nová teorie organizace
Proudy studia
B. Nová teorie organizace. V rámci klasické teorie organizace můžeme od čtyřicátých let zaznamenávat kritický pohled na jednostrannost dosavadních přístupů a snahu uplatnit nové metody (podle kritérií logického pozitivismu) a nové poznatky z oboru sociologie a sociální psychologie. Tento nový proud překračuje fenomén veřejné správy a inspiruje se výsledky školy o lidských vztazích Jejíž přínos byl spojován s rozvojem sociální psychologie a jejími metodami. V reakci na krajnosti a omezenost taylorismu se snažila tato škola (JPolletová, Mayo a další) ukázat na základě studia chování a postojů zaměstnanců velkých průmyslových podniků, že psychor logické faktory mají přinejmenším stejně velký vliv na produktivitu jako faktory materiální.
Nová teorie organizace (nebo také učení o správním chování) doplňuje a mění klasickou teorii organizace. H. Simon tento posun vyjádřil takto: „...klasická teorie organizace v mnoha směrech nedává věrný obraz skutečného fungování organizace ...a bylo velmi potřebné uskutečnit empirický výzkum, který by vytvořil přesnější popis organizace a řízení." Pokračuje tím, že veřejná správa „absorbovala nové nástroje převzaté z psychologie, ekonomie a teorie řízení, což umožnilo studovat organizaci a řízení objektivně a do hloubky za účelem zdokonalení praxe".24 Nejdúležitějším dílem-H. Simona je „Administrativě Behavior" (1947). Protože nebyla přeložena do Češtiny, bude patrně užitečné v několika větách uvést aspoň některé základní myšlenky směru, který Simon prosazuje. Na
31
32
23 4. Pravidla ve veřejné správě mají nejčastěji právní nebo technickou povahu,
a rovněž administrátoři se dělí podle toho, zda mají sklon a předpoklady spíše k právnímu, anebo spíše k technickému řešení problému.
5. Úřady a úředníci jsou organizováni podle funkcí a hierarchie.
6. Veřejné a soukromé zdroje jsou striktně odděleny, je nepřípustné privatizovat veřejnou správu v zájmu jejích funkcionářů nebo zaměstnanců.
7. Funkcionáři a zaměstnanci plní své úkoly ve veřejné správě dobře tehdy, plní-li je jako své poslání a s vědomím vysoké odpovědnosti.
8. Veřejný zájem je jediným dominantním zájmem ve veřejné správě. (Cit. práce, s. 23 a 24.)
24 Blíže Čebišová, T. Spravovědná studia a reforma veřejné správy in: Veřejná správa a právo. Pocta Dušanu Hendrychovi k 70. narozeninám. Praha: C. H. Beck, 1997, s. 42 a 43.
Historie studia veřejné správy
Kapitola II.
rozdíl od klasické teorie organizace odmítá institut maximální efektivnosti a obecně platné principy organizace a řízení. Od školy o lidských vztazích se liší tím, že překračuje rámec neracionálních potřeb člověka. Zdůrazňuje metodu logické analýzy. Správní organizace je podle Simona struktura, ve které se uskutečňují rozhodovací procesy. Jejich úspěšnost záleží na přiměřeném správním chování, které nemůže být absolutně racionální, ale musí být dostatečně racionální (tzv. ohraničená racionalita správního chování).
C. Mezi novější směry ve Spojených státech patří také Systems Systémová Approach (systémová teorie), která se snaží překonat omezenou teorie poznávací hodnotu předchozích nebo recentních škol interdisciplir
nárním přístupem ke správě jako sociální organizaci představující komplexní systém složený z podsystémů, jimiž jsou jedinci, formální a neformální struktury, role apod. Pro systémovou teorii jsou příznačné tyto okruhy problémů: vztah organizace k jejímu okolí, vztahy podsystémů (složek organizace) navzájem jako problém komplexnosti, zachování organizace přizpůsobováním se změněným podmínkám jako problém efektivnosti, adaptability a flexibility, jakož i vzájemná zaměnitelnost organizačních opatření (princip funkční ekvivalence).
D. Z ostatních studií a směrů v USA je třeba spíše připomenout určité tendence než samotné školy. Zdá se totiž, a to platí pro současnost obecně, že velké teorie a ucelené systémy v oblasti spravo-vědných studií ztrácejí na významu, zejména vzhledem k možnostem jejich praktického využití.'To ovšem na druhé straně vede v USA k „džungli manažerských teorií", které se často opírají o výsledky výzkumu konkrétních správních systémů, které přinášejí poznatky o skutečném stavu veřejné správy a o potřebných reformních krocích, jež lze úspěšně aplikovat v různých správních systémech. Velké pozornosti se těší komparativní studie.23
Americké výsledky zkoumání veřejné správy mají v Evropě poměrně značný ohlas. Podněty z amerických studií správy (Governmental Management i Business management) distancujících se od právních přístupů oživily i v Evropě myšlenku zkoumat ve-
25 Blíže k americkým teoriím a studiím např. Gordon, C. J. cit. dílo, s. 23 an. 33
rejnou správu znovu též z jiných než právních aspektů, popř. ve studiu správy využít i jiných metod než právních. Příkladem může být ve Francii Duguitova práce „L'Etat, les gouvernants et les agents".
4 Poválečný vývoj v Evropě
Renesance   K vlastní renesanci studia správy v Evropě došlo v zásadě po dru-správní  jjg světové válce, kdy nové funkce západoevropských států v hos-ve,ty   podářské a sociální sféře vyžadovaly reformu a modernizaci veřejné správy, včetně nových forem jejího řízení. Konkrétního výrazu se dostalo této nové tendenci též konstituováním správní vědy (nauky) jako vědní disciplíny v rámci sociálních véd. Tím se v podstatě zahajuje čtvrté období studia správy v evropské historii. Nový vědní obor je ovlivněn americkými pracemi o správě, navazuje však úspěšně i na evropskou tradici 18. a 19. století-. V evropském kontextu si zvláštní pozornost zaslouží sepětí správní vědy s vědou správního práva a vůbec veřejného práya, jako procesu oddělování i hledání společných postupů při zkoumání předmětu blízkého oběma oborům. Správní věda nezůstala jediným vědním oborem, který se v Evropě zajímá o studium správy. Správa se stává předmětem studia renomovaných vědních oborů, jako je např. sociologie, právo, ekonomie nebo politologie, ale i nově vznikajících oborů, často na pomezí oborů již ustavených, jako např. veřejná politika, regionalistika. Směry     Poválečné tendence evropského studia správy je možno rozdělit studia   do dvou spolu souvisejících a doplňujících se směrů:
- studium, které z pragmatických důvodů se zaměřuje na zlepšování chodu veřejné správy globálně nebo jen z určitých dílčích aspektů (např. racionalizace administrativních prací, zlepšení styku úřadů s občany). Takový přístup byl zpravidla vyvoláván probíhajícími správními reformami, a proto si nekladl být studiem vědecky vyhraněným. Omezuje se Často na účelnou aplikaci poznatků a metod různých vědních oborů, ale i praktických zkušeností z oblasti spravování; kritériem bývá hlavně efektivnost sle-34      dováného cíle,
Historie studia veřejné správy
- provádění soustavného studia veřejné správy v rámci k tomu účelu vytvořené vědní disciplíny, popř. zárazem studia veřejné správy do některé již existující vědní disciplíny. Předmětem našeho zájmu v tomto historickém kontextu bude především druhý směr, tj. soustavné studium veřejné správy. Vedle tohoto pojetí správní vědy, jejímž předmětem jsou úkoly, organizační struktury, formy a metody správní činnosti, vznikala i jiná pojetí studia správy. Např. pojetí správní vědy jako vědního oboru, který integruje poznatky a metody různých vědních oborů a aplikuje je na správu nebo pojetí správní vědy jako teorie rozhodování, zaměřující pozornost také na správní jednání a jeho konsekvence pro správní rozhodování. V poslední době se setkáváme s dalšími směry studia správy,26 z nich největšímu zájmu se patrně těší různé aplikace manažerských teorií, které pro oblast veřejné správy často nesou označení New Management nebo Public Management.27
Rozdílně od západní Evropy se konstituovala správní věda a vůbec studium správy ve střední a východní Evropě. Studium správy v bývalých evropských socialistických státech nelze zjednodušovat ani je odkazovat pouze na jeden zdroj inspirace. Při pozorném zkoumání zjistíme rozdíly ve východiscích, metodologických přístupech, míře sepětí s marxismem-leninismem i rozdíly, v zájmu o správní vědu v odborných a politických kruzích. V této části Evropy se vytvořila v zásadě dvě základní centra studia veřejné správy, a to polské a sovětské (ruské).
• Polská správní véda rozvíjející se v kontextu se světovým vývojem studia správy a navazující na polskou praxeologickou školu T. Kotarbiňského představuje vysoce ceněný příspěvek do celkového rozvoje správní vědy. Přední představitelé polské správní vědy byli zpravidla též výraznými osobnostmi v oboru správního práva (/. Starošciak, Zb. Leoňski a další). Polská správní věda má také své významné reprezentanty neprávníky, ovlivněné zejména teorií řízení a organizace a z nich odvozených racionalizačních směrů (např.
Kapitola II.
26 Pomahač, R. cit. práce, s. 26 an. a literatura tam uvedená.
27 Tamtéž, s. 29 an., Vodáček, L., Vodičková, O. Management ■ pro 90. léta. Praha, 1996, s. 182 až 197.
I
Studium správy ve střední a východní Evropě
Polská správní věda
St. Kowalewski, J. Kieíun, J. Zieleniewski a další).28 Některé z prací polských autorů byly také přeloženy do češtiny a staly se cenným podkladem pro rozvijem studia správy v tehdejším Československu.
V posledních letech můžeme pozorovat v Polsku jistý odklon od teoretických studií. Zdá se, že obdobně jako v západních zemích, se i v Polsku preferuje výzkum jednotlivých složek veřejné správy, bezprostřední podíl na tvorbě správní politiky a provádění správních reforem. Takové záměrem je účelové a vyžaduje ve větší míře interdisciplinární přístup. To vede k tomu, že studium správy v Polsku kromě vědecko-pedagogických aspektů se soustřeďuje na techniky a postupy výzkumu správy, na analýzu stavu správy a na vypracovávám příslušných doporučení. Současně je možno zaznamenat zvýšený zájem o komparatistiku,o otázky strategie a politiku správních reforem a o správní politiku vůbec. Sovětská Zájem o vědecké studium správy v tehdejším Sovětském svazu je výstavba spojován s obecným požadavkem vybudování moderní organizace správy země a hospodářství. Proto vzorem pro první sovětské po^-kusy byla hlavně americká klasická pojednání o podnikové organizaci, vědeckém řízení, o efektivitě, jak byla podána zejména Taylo-rem, V období stalinismu byla tato teorie postupně likvidována jako buržoázni a její představitelé v Sovětském svazu se stali obět-mi politických represí. Tuto v podstatě univerzalistickou a pragmatickou nauku o správě později nahrazovala disciplína označovaná jako sovětská výstavba. Původním účelem tohoto oboru byla výstavba Sovětského svazu jako státu odlišného svou strukturou a charakterem od „buržoazního státu". Tento obor se zabýval funkčními a strukturálními aspekty všech druhů státních orgánů (nejen správních). Taková představa sice odpovídala Marxovu pojetí správy jako organizující činnosti státu, ale rozsah předmětu znemožňoval hlubší poznatky o všech oblastech státního ústrojí. Proto časem dochází k oddělování některých problémových okruhů
teorie a praxe
35
36
Např. Kowalewski, S. Zagadnenia struktury organtíw administracji panstwo-wej. Warszawa: PWN, 1964; Leoňski, Zb. Nauka administracji, Warszawa: PWN, 1977; Starotciak, /. Zarys nauky administracji. Warsíawa: PWN, 1971; týž: Správa. otá2ky teorie a praxe. Praha: Ústav státní správy, 1976; Zieleniewski, J. Teorie organizace a rízenf. Praha: Svoboda, 1983.
Historie studia veřejné správy
Kapitola II.
a k vytváření nových vědních oborů. Sovětská výstavba v šedesátých letech se omezuje pouze na problematiku sovětů.
Jedním z nových oborů se stává v šedesátých letech teorie státní správy, která byla silně ideologicky determinována. To však nebránilo některým jejím představitelům dát se inspirovat americkými, západoevropskými a polskými studiemi, neboť si byli vědomi škod, které by opomíjení takto pojatého způsobu studia správy přineslo.2' Byla uveřejněna řada monografií, kritických statí a článků, které měly ohlas i v zahraničí, zejména v době „ perestrojky"30. Z ekonomických věd vztahujících se obecně k řízení a správě lze uvést jako zajímavou disciplínu vědeckou organizaci práce (NOT), která se pěstovala i v bývalé Německé demokratické republice.
V bývalém Československu můžeme soustavný vědecký zájem o správu spojovat až s bádáním v oboru státního a správního práva. Deskripce a zhodnocení přínosu našich vědců přesahuje rámec této studie, proto odkazuji na příslušnou literaturu.31 Na tomto místě je třeba poukázat na některé aspekty poválečného vývoje, zejména na období 60. let, kdy se v Československu začíná studium veřejné správy vymezovat jako samostatná vědecká disciplína. Tento postup však nebyl přímočarý. Nejprve vzniká obor označovaný jako společenská a státní výstavba. Účelem tohoto nového vědního oboru bylo zkoumat celou politickou organizaci tehdejší společnosti jako celistvý komplex, nikoli však jen jako teorii postulátů, které byly na tuto organizaci a její složky kladeny, ale zkoumat ve všech oblastech státu skutečné jevy a skutečné procesy, být opravdovou státovědou, vědou o politických institucích a jejich organizační
19 Piskotln, M.S. in VSdecké základy státní správy v SSSR. Praha: Academia, 1974, s. 13.
30 Z monografií to jsou např.: Naučnyje osnovy gosudarstvennogo upravlenija (1968); Petrov, G. I Osnovy sovětskogo socialnogo upravlenija (1974); flafí/o, /. L Funkcii organov upravlenija (1976); Piskotín, M.S. (ed.) Problémy obsěej teorii socialističeskogo gosudarstvennogo upravlenija (1981); Kuraívilli, B, P. Očerk teorii gosudarstvennogo upravlenija (1988).
51 Hendrych, D. a kol. Správní právo, obecná část. 4. vyd., Praha: C. H. Beck. 2001, s. 18 an.; Mikule, VI. Správní právo v českých zemích (curricuium vitae) in Právnická fakulta Univerzity Karlovy 1348-1998. Praha: Právnická fakulta UK,1998,s.84an.
Česká správní věda
Vědecká
organizace
práce
Společenská
a státní výstavba
struktuře a fungování.32 Rozvoj tohoto oboru, mezi jehož zakladatele patřili P. Levit a V. Pavlíček, byl zastaven po roce 1968 jako nebezpečný pro normalizaci. Obor společenská a státní výstavba svým rozsahem zájmu a předmětem studia přesahoval studium veřejné správy tak, jak je obvykle chápáno. To vedlo k vytváření oboru, který se speciálně zaměřoval na studium veřejné správy, Byla to správní věda, někdy označovaná též jako teorie státní správy, aby název aspoň formálně korespondoval s tehdejší sovětskou koncepcí, a tak byla správní věda pro tehdejší dobu srozumitelnější a přijatelnější. Mezí zakladatele a inspiratory tohoto studia v Československu patřili především P. Levit a I. Tomsová?3
Po roce 1989 se studiu veřejné správy v Československu a později v České republice otevřely široké možnosti. Zájem o toto studium překročil i hranice správní vědy. Veřejná správa se stala předmětem studia i takových oborů jako sociologie, politologie, ekonomie, regi-onalistika, veřejná politika a další. Správní věda se stala také nedílnou součástí výuky na vysokých školách, zejména na fakultách se zaměřením na správní problematiku a na právnických fakultách. Rozvinula se také rozmanitá publikační Činnost v oblasti studia veřejné správy vycházející často z rozdílných teoretických základů. Studium veřejné správě přispívá k analýze stavu české veřejné správy i k potřebným reformním krokům.34
37
38
32 Pavlíček, V. Ke genezi (a aktuálnosti) jednoho pokusu o obnovení státovědy a správní vědy na Právnickí fakultě UK in: Veřejná správa a právo, Pocta Du-Sanu Hendrychovi k 70. narozeninám. Praha: C. H. Beck, 1997, s. 336 a 337.
33 Z dalších autoru, kteří stáli u vzniku správní vědy nebo kteří se podíleli na jejím rozvoji, lze uvést mimo autora této monografie /. Bártu, T. ČebSovou, M. Gašpara, J. Crospiče, M. lllnera, Zd. Lukeše, U. Mášu, J. Matulu, R. Pomáhate, A. Šrámka, O. Vídtdkovou, P. Zářeckého. Z reprezentantu dalších oborů lze uvést zejména M. Potůčka.
54 Např, Hendrych, D. Základy správní vědy. Praha: ALEKO, 1992; Pomáhač, R. Průvodce veřejnou správou. Praha: IS V, 1999; Pomáhač, R., Vidldková, O. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002; Průcha, R, Mrkývka, R, Skulová, S. Vybrané kapitoly ze správní vědy. Brno: MU, 1993; Skulovd, S. a kol. Základy správní vědy. Brno: MU, 1998; Vláčil, J. Veřejná správa. Praha: Linde, 2002 a literatura uvedená v Překladu vybrané literatury.
1   Prameny správní vědy
Teoretici veřejné správy (obory - íkoly - osobnosti) I
slovy dnešních teoretiků veřejné správy nazvali modernizaci veřejné správy, byl v takovémto propletenci veřejných a zároveň soukromých vztahů jen velmi pomalý. V enklávách, o nichž se okřídleně říkalo, že městský vzduch v nich osvobozuje, udržovaly městské obce svůj svobodnější status ve značné míře proti běhu dějin, a tam kde bylo významných městských států nejvíce, byla zároveň velmi oslabována ústřední správa, jejíž prosazování urychlovalo vznik moderních národních států. Ve státovědném ohledu se Často zdůrazňuje v období vrcholného středověku obnovení učení o formálních funkcích státu spojené s příklonem k aristotelskému rozlišováni složek veřejné moci a k jeho učeni o mravním základu, čili étosu úřadu, zastávaného ctnostnými občany. Nejčastěji citovaným středověkým autorem se jistě oprávněně stává v učebnicích veřejné správy Marsilius z Padovy, jehož radikalismus je někdy pova- . žován za zárodečný projev novověké teorie dělby moci (Becker 1989). ZákonodárT cem je v Marsiliově koncepci lid, tedy v zásadě občanstvo svobodných městských států-, a tato základní složka statuje z hlediska vládnutí složkou prvořadou. Exekutiva je podle 15. kapitoly spisu Defensorpacis tou složkou státu, která je od moci zákonodárné oddělena, zrovna tak jako judikativa.
Jestliže je Marsilius z Padovy považován za přelomového myslitele mezi středověkem a novověkem ve státovědném oboru, je třeba připomenout, že některé jeho závěry byly již dříve předjímány autory, kteří se zabývali jednotlivými aspekty výkonu stárni správy. Nejznámějším středověkým dílem, které vycházelo z dobové správní praxe, napsaným'v ryze světském duchu je patrně Traktát o finanční správě, jehož , autorem byl v sedmdesátých letech dvanáctého století Richard z Ely, který prošel jako jeden z posledních příslušníků svého stavu ryze církevní přípravou, ale stal se kleri-kem-úředníkem ve službách anglického krále Jindřicha II. v dobách, kdy se proměňoval charakter ústřední správy a kdy byly položeny základy anglického obecného práva. Richardův Traktát přesvědčivě definuje etiku státní služby a její hierarchické uspořádaní ve známém příměru k úloze figur na šachovnici, které se směji pohybovat jen podle pořádku hry, stejně tak jako nikomu, kdo jedná z moci úřední, nepřísluší překračovat pevně stanovená pravidla (Hattenhauer 1998).
Rozcestí, na kterém se vývoj evropské veřejné správy v prvním novověkém století ocitl, nabízelo dvě hlavni cesty. První z nich navazuje na demokratickou nebo spíše oligarchickou vládní a správní tradici, jejíž obraz nám však v totalitním středověkém univerzalismu zpravidla ustupuje do pozadí. Druhá cesta je přímější a směřuje k absolutistické vládě. Tuto skutečnost si dobře uvědomoval již klasický autor srovnávací politické a historické esejistiky Niccolo Machiavelli. Zkušenost s poměrně rychlým střídáním vládních forem vedla Machiavelliho k určitému relativismu,' v jehož mezích neviděl žádné zcela zásadní rozdíly mezi monarchickou a republikánskou formou vlády, přechod od demokratické vlády k absolutismu považuje za koneckonců přirozený politický proces, varuje však před neuváženým pokusem o přechod od vlády demokratické k absolutistické, a to zvláště tehdy, jestliže se přitom vladař spo-
10
11
léhá především na podporu svých úředníků, kteří jej však v kritické situaci lehko mohou zbavit moci. Jiná slavná Machiavelliho paralela mezi tureckou a francouzskou monarchií říká, že čím je stát centralizovanější, tím obtížněji může být podmaněn, ale pokud se to podaří, je snadnější vládnout v tomto státě, využije-li nová elita starou správní strukturu.
Příklonk centralismu a k významu profesionál izujícího se správního aparátu byl jedním z nejlákavějšíchplodů tajemství odhaleného renesanční státovědou. V rovině teoretické se ovšem tento proud neprezentoval jen esejistikou. Slavné Sansovinovo dílo Del gover-no et amrmnistratiorle di diversi regni, et republiche, cosi antiche, come modeme ve 22 knihách vydané v roce 1562 v Benátkách je na dobu svého vzniku takřka nepřekoná-? telným dílem administrativistické komparatistiky: co kniha, to modelový příklad organizace veřejné správy, počínaje Athénským a Spartským městským státem, přes Řím, Franckou říši až ke Švýcarskému spříseženstvu, Polskému království či k Anglii za vlády Tudorovou, jejíž zřízení však bylo konfrontováno i s modelem Morový Utopie, která ostatně byla již půlstoletí publikována v různých evropských zemích, ale až dlouho po Morově smrti mohla být připravena její anglická verze.
Z pohledu podobného druhu vycházelo univerzitní dobové studium státovědy v řadě zemi. Práce vznikající v rámci renesanční státovědy představuji důležitý mezistupeň ve vývoji administrativistického studia. Jsou v duchu humanistického studia otevřeny antické tradici, a stojí ve vědomé opozici oproti posledním výhonkům scholastiky, která stále ještě ovlivňuje mnohé z učených právníků. Jde o směr realistický a pragmatický, nikoli čistě interpretativní a - obrazně řečeno - vlévá novou krev do organismu rodící se publicistiky, která je již podivuhodně jednotná v reflexi aspektů meziná-rodněprávních, ustavněprávních i správněprávních.
Mezi padesátými lety 16. století, kdy je - pokud lokalizujeme náš zájem primárně do středoevropského regionu-například připomínáno zahájení studia tohoto typu v Tii-bingen, a šedesátými lety 17. století, kdy obnovuje podobné přednášky z popisné státovědy v Lipsku H. Conring, se ovšem udála řada důležitých politických změn, které spoluurčovaly podobu moderní evropské veřejné správy. Charakteristickým vývojem směnujícím k vytváření absolutistických knížectví procházely mnohé státy na německém a italském území. Malé státy byly často náchylnější k předjímání racionálních osvícenských reforem, které bylo možné jen velice obtížné prosazovat ve stále těžkopádnějších francouzských poměrech. Obraz těchto reforem naznačuje zvláště saskými poměry inspirované dílo Veita Ludwiga von Seckendorffa Teutscher Fůrsten- Staat z roku 1656, patrně poslední z plodů, který ještě po třicetileté válce vydala renesančním duchem inspirovaná státověda. Zničená střední Evropa však už dále nebyla imunní vůči absolutistické ideologii.
Francouzská zkušenost s veřejnou správou a správním právem v éře formující se absolutistické monarchie ilustruje kromě přehodnocení funkce práva i zřejmě nejcharak-terističtější důsledek propojeni ekonomického utilitarismu s mocí představovanou kon-
Ol
10
■
1   Prameny správnf védy
Teoretici vefejné správy (obory - Školy - osobnosti) I
solidací státního aparátu. Tento jev unikal pozornosti v městských státech, ale stal se symptomem prvého francouzského pokusu o ovládnuti evropského hospodářského prostoru. Francouzská monarchie se stala již v průběhu 16. století historickým prototypem administrativnflio státu, na jehož posíleni míly paradoxně větaf zájem vznikající nežli přežívající společenské třídy. Slavné diskuse o magistrátském impériu vracejí v této době slavné právniky spojené s francouzským kulturním okruhem ke zcela základním otázkám evropské právní teorie, uzavírá se zde jedna etapa recepce římského práva a zdá se, že chceme-li pochopit kořeny novověkého evropského dualismu práva veřejného a soukromého, nemůžeme toto období obejít.
Spíše než právnické vření se dnes ovšem připomíná otázka národohospodářská. Jestliže Anglie se mohla chlubitprvními merkantilisty, jejichž názory se uplatnily zejména v zahraničním obchodě, pak Francie má zřejmí primát v implementaci merkantil is-tíckých nástrojů do správni politiky centralistického státu. J. B. Colbert nepochybní povýšil fiskální politiku státu na jistý druh uměni, i když sám shazoval své počínáni výrokem o tom, že uměni vybírat daně se v podstatě neliší od dovednosti škubat husy. Autoritářská regulace hospodářské politiky prováděná v zájmu státní pokladny byla ztělesňována byrokratickým aparátem. Absolutní monarchie vytvořila typ správy opírající se o síť intendanti spravedlnosti, policie a financí, jejichž úřady kontrolovaly soudy, vykonávaly dohled nad místy a venkovskými obcemi, dohlížely na školství i provádění veřejných prací, a zejména kontrolovaly finanční a daňovou správu. Francouzská zkušenost s vytvářením administrativniho státu zasahovala i ostatní evropské země, v nichž se střetával princip aristokratické či oligarchické vlády, která je spojována spiše s tradičními decentralizovanými formami správy, a princip relativně moderního státu splňujícího požadavky centralizovaného výkonu veřejné správy v zájmu státního intervencionismu, ochranárstvl a spolehlivosti funkce ochrany vnitřního pořádku a bezpečnosti.
Tak se například v druhé polovině 17. století rozdělil vývoj v západní a východní části skandinávského regionu, když v Dánsku města prosadila absolutistické zřízení oproti šlechtické oligarchii, zatímco švédsko zůstalo aristokratickým státem, který Čekal až na osvíceneckou reformu veřejné správy ve století osmnáctém. V Nizozemí, které se již v 16. století vydalo na vlastni nezávislou cestu státního vývoje, se po zhruba dvou stoletích vývoje témí f vyčerpaly výhody konfederovaného spojení provincii s rozdílnými formami veřejné správy stmelované jen velmi volně holandskou odnoži obecného práva.
Administrativisté v modelovém státě absolutistické monarchie, ve Francii Ludvíků Čtrnáctého a Patnáctého, se pochopitelní nespokojili jen s pěstováním místní odnože merkantilismu. V očích anglických ekonomů až nepochopitelně filozofující osvícení Francouzi vytvářejí vedle alternativních ekonomických teorii (fyziokracie) i rané a ve Francii té doby neuskutečnitelné modely politického liberalismu, což je patrné na přikladu snad nejznámějšiho autora tohoto zaměřeni Ch. L. Montesquieua, anebo pozo-
ruhodné reflexe jevu, jejžjiž sami nazývají byrokracií. Vincent de Goumay v polovině 18. století píše svou kritiku byrokratického státu v kontrapozici ke klasické aristokratické vládě způsobem, ke kterému snad není celé další století co dodávat. Připomene-me-li si naopak jménaN. Delamarreči J. Necker, setkáváme se spíšeš pokusy o vyzdvižen! pozitivních stránek fungováni policejního a centralistického státu.
12 Teorie a praxe absolutistické správy našla od svých počátků zvláště v německých zemích živou odezvu u kameralisfů, zabývajících se obnovou jednotlivých německých států a státečků vzpamatovávajících se z úpadku po třicetileté válce (J. J. Becher, W. von Schrôdcr, W. von Homigk a další).
Mimořádně úrodnou půdu nachází kameralistika od počátku 18. století v ambiciózním pruském státě, který již v té době začíná experimentovat s konceptem obšťastňujícího policejního stára - Wohlfahrtstaatu. Druhý z pruských králů, Fridrich Vilém I., byl přímo fanaticky zaujat pro ideu přesně a rychle fungující byrokratické mašinérie. Mimo jiné i pro tyto účely byla provedena reforma povinného školního vzděláváni a zreorga-nizováno školeni úřednictva. V roce 1727 byla ustavena profesorská stolice kamera-listiky v Halle, obdobnou profesuru nacházíme krátce na to ve Frankfurtu nad Odrou, a kamerální a policejní věda se ujímá i na řadě německých universit, které nemají pruské základy. Velmi dobrou úroveň má studium tohoto druhu v 18. stoleti například v Lipsku a v Heidelbergu a vytvářeny jsou i speciální učiliště pro vyšší státní úředníky, jakými jsou například Vysoká kamerální škola v Lautern anebo Hohe Karlsschule ve Stuttgartu.
V německé adminis trati visticc v protikladu k ekonomicky, právnicky a obecněji politicky orientovanému myšlení Západu dlouho přežívá myšleni toho proudu, který vyúsťuje do výdobytků policejní vědy, jejímž nejznámějším syntetikem je nepochybně J. H. G. von Justi, autor děl Grundsátze der Policey-Wissenschaft a Staatswirtschaft. Obdobně jako v rakouské monarchii Sonnenfelsova policejně-vědni díla získávaly tyto práce prestiž až po několika desetiletích užívání, což však charakterizuje spíše než výjimečnost děl samotných stagnaci v této oblasti poznáni.
Skutečným startem přeměn politické a ekonomické organizace a v jejím rámci i veřejné správy směřující k absolutistickému modelu v rakouské monarchii jsou události po slezských válkách, tedy tereziánská a poté josefínská reforma. I v kontextu rakouských správních dějin je klíčovým bodem pro vývoj směrem k absolutistické centralizaci veřejné správy státní reforma z roku 1749. Tato reforma přetvářela habsburskou středoevropskou monarchii z přechodného stavu unie inkorporovaných zemí do podoby absolutistického unitárního státu. Klíčovou státoprávní otázkou pro dalších sto-dvacet let se stala otázka, nakolik může být tato monarchie centralizována, aniž by se přitom zbavila své konzervativní tradice, která pomáhala zachovávat křehkou rovnováhu různorodých politických sil zájmů ve státě, který se nemohl radikálně transformovat do moderní podoby ani na národním, ani na ekonomickém základě.
11
12
1  Prameny správní vědy
Osvícenecká absolutistická reforma čerpala v druhé polovině 18. století v rakouské habsburské monarchii z nejbližších kameralistických teoretických zdrojů. Příslušné vysokoškolské studium politických, policejních a kameralistických věd bylo nově ustaveno či podstatně přetvořeno například ve Vídni v roce 1752, v Praze v roce 1763, v Innsbruku a Klagenfurtu v roce 1768. Z profesorů se sluší připomenout J» yon Son-nenfelse, jehož Grundsátze der Polizey- und Handlungs- und Finanzwissenschaft si musela osvojit mezi lety 1765-1848 většina kandidátů na místa státních úředníků, pro něž začalo být vyžadováno právnické či příbuzné vzdělání a v rámci josefínské reformy byla zavedena konduita.
Z českých Sonnenfelsových žáků sluší připomenout Josefa Ignáce Bučka a jeho nej- i známější, částečně též přirozenoprávnim názorem ovlivněnou práci Abhandlungen von der Polizey z roku 1778. Osvíceni, loajální a práva znalí státní úředníci měli postupně přebírat řadu úkolů ze sféry dřívější patrímoniální, městské a církevní správy, zabývat se v širší míře organizováním veřejných prací, dozorem školským, náboženským, výkonem pořádkové a bezpečnostní policie, jakož i policie zdravotní, stavební či živnostenské. Státu přibývaly úkoly v oblasti obchodu, zemědělství, dopravy, poš-tovnictví a v podobných, dříve neznámých oblastech pozitivní činnosti státu. V koncepčním sporu o institucionální zakotvení reformy státní správy spojovaném s Haugwitzovým a Kounicovým jménem se ještě za vlády Marie Terezie prosadila tendence vytvářet čtyři úrovně úřadů: nej vyšším úředníkem měl být samotný panovník, na nižší úrovni měly stát úřady jemu bezprostředně podřízené (tzv. vysoká správa), střední správu měly tvořit panovníkem jmenovaní úředníci na úrovni jednotlivých zemí (připomene se zde samozřejmě francouzská intendantura) a konečně nižší úroveň vytvářejí více anebo méně profesionalizované úřady starší správy krajské a městské úrovně- Panovník a vysoká správa byli v této koncepci zároveň mocí zákonodárnou a částečně též soudní, jak se na řádný absolutismus slušelo. Tento koncept představoval jisté maximum, o jehož dosažení habsburská monarchie v několika vlnách absolutistického yzepětl v různých zemích svého impéria usilovala prakticky až do svého zániku v druhém desetiletí dvacátého století. Je pozoruhodné, jak dlouho v devatenáctém století dokázalo Rakouské císařství, resp. pozdější dualistický císařský a královský celek zemí zastoupený na Říšské radě, v češtině nazývaný nejčastěji Rakousko-Uhersko, odolávat náporu vládních a správních reforem, které jsou tak charakteristické pro většinu ostatních evropských států vyrovnávajících se s napoleonskou výzvou a s pokušením vytvořit silný moderní národní stát.
Literatura
ALMOND. G. A.. VERBA, S. The Civic Ciilture. Princeton : Princeton University Press, 1963 ASHFORD. D. E The Emergence of the Welfare Slaies. Oxford: Blackwell, 1986 BECKER, B. Offentliche Verwaltung. Percha : Schulz, 1989
BORRE, O., SCARBOROUGH, E. (eds) The Scope of Government. Oxford: Oxford University Press, 1995 BURDEAU, F. Histoire de ľAdministration fiancaise du XVIIľau XX'siecle. Paris : Montchrestien, 1995
13
Teoretici veřejné správy (obory - školy - osobností) I
DAMKOWSKL W. Die Entstehung des Verwaltungsbegriffes. Köln: Heymanns, 1969
EICHHORN, P., FRIEDRICH, P. Verwaltungsökonomie - Methodologie und Management öffentlicher Verwaltung.
Baden-Baden: Nomos, 1976
ELLWEIN, T. Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre. Stuttgart: Kohlhammer, 1966 ELLWEIN, T., HESSE, J. J. (eds) Stzatswissenschaften - Vergessene Disziplin oder neue Herausforderung? Baden-Baden: Nomos, 1990
FLORA, P., HEIDENHEIMER, A. J. (eds) The Development of Welfare States in Europe and America. New Brunswick, 1981
FORTSAKIS, T. Conceptualiane et empirisme en droit adminiatratif francais Paris : LGDJ, 1987 HABERMAS, J. Strukturální pfemína veřejnosti. Praha : Filosofia, 2001 HATTENHAUER, & Evropské dějiny práva. Praha: C. H. Beck, 1998
IZDEBSKL H. Historia adrninistracjí. Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, 1980
JUSTI, VON J. H. G. Vergleichungen der europäischen mit den asiatischen und anderen vermeintlichen
barbarischen Regierungen. Berlin, 1978 (reprint)
LUHMANN, N. Theorie der Verwaltungswissenschaft Köln: Grote, 1966
MARCH, J, OLSEN, J. P. Democratic Governance. New York : Free Press, 1995
PERNTHALER, P. Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre. Wien : Springer, 1986
SCHNUR, R. Die Rolle der Juristen bei der Entstehung des modernen Staates. Berlin : Duncker und Humblot,
1986
TfflEME, W. Verwaltungslehre. Köln: Heymanns, 1984
vi
14
Teoretici veřejné správy (obory - äkoly - osobnosti) I
Kapitoía 2
Rozkvět a kritika administrativního státu
Devatenácté století, v němž se v Evropě dovršil proces vzniku velkých národních států, bývá s jistým odstupem a nadhledem považováno za bájný zlatý věk administrativního státu. V rovině teoretické reflexe je stále často citován jistě nadnesený výrok' L. von Steina, že devatenácté století vstoupí do povědomí příštích generací jako století správní vědy. Steinovo vlastní učení o statni správě je dnes už téměř zapomenuto, ale jeho výrok lze považovat za oprávněný díky nepochybnému vlivu dalšího v německém prostředí působícího vědce, který Steina přežil o pouhá tři desetiletí. Mezi' racionalistickými obhajobami byrokracie téměř kraluje systematická koncepce Maxe Webera, založená na analýze industriálni společnosti XIX. století, která odhalila nebezpečí vznikající z toho, že se rozchází racionalita řízení výroby a obchodu s racionalitou úřednické mašinérie. Weber - proslulý svým historizujícím přístupem k problematice veřejné správy - vskutku geniálně zobecnil vývoj, který diky realitě devatenáctého století mohl považovat ještě za skutečnost typicky evropskou. Připomeňme Weberovu argumentaci, která je v tomto kontextu klíčová.2 Jen úřednici, ekonomicky nezávislí si mohou dovolit vlastni nezávislost Nad věcnými znalostmi byrokracie prevládaj í jedině věcné znalosti soukromých zájemců v hospodářské oblasti, neboť jen pro takovéto soukromníky je přimo existenční otázkou, aby se vyznali ve svém oboru. Chyby ve veřejné statistice nemají pro byrokrata, který je zavinil, zpravidla žádné bezprostřední důsledky. Kapitalistický podnik však za chyby v účetnictví platí ztrátami nebo krachem. Však také jeho mocenský prostředek- hlavní účetní kniha -je jako tajemství chráněna mnohem více než úřední akta. Už proto je úřední vliv na hospodářský život kapitalismu stlačen do tak úzkých mezi a všechna statni nařízení v této sféře tak často sklouzávají na nepředvídané a nezamýšlené dráhy, anebo se stávají iluzorními, neboť soukromí zájemci se ve svém podnikání vyznají lépe. Státovědné aspekty teorie veřejné správy ustoupily v předminulém století do pozadí a rodící se teoretická konstitucionalistika nemohla ještě nastoupit na uvolněné místo. Teorie veřejné správy se však nepochybně dostává pod silný juristický vliv. Právní teorie veřejné správy vytváří v tomto století své velké pojmy, které dodnes vstřebáváme především jako pojmy obecného správního práva.
Wirtschaft und Gesellschan. Grundrisse der verstehenden Soziologie, ed. ]. Wmckelmann, citováno podle prekladu J. Škody. In: WEBER, M. Autorita, etika e společnost. Praha : Mladá fronta, 1997, s. 87.
13
14
Devatenácté století je rovněž epochou klasickou ekonomií vygenerovaného modelu minimálního státu. I když - jak víme z předchozího výkladu - několik generací úřednictva v českých zemích studovalo oficiálně nejméně do roku 1848 národní hospodářství jako kameralistickou či policejní disciplínu Sonnenfelsova střihu, která adorovala absolutistický stát, posun akcentů ve veřejné správě byl pozvolně ovlivňován i modernějšími názorovými proudy. Mnozí klasičtí političtí ekonomové - řekněme od Adama Smitha k Johnu Stuartu Millovi - psali programově příručky pro politiky a administrátory; v nichž se věnovali formálním i materiálním funkcím státu v post-absolutistické epoše. Pohříchu mnohé jejich doprovodné úvahy k národohospodářským tématům nejsou dějinami ekonomického myšlení ani dějinami správních teorií plně akcentovány, takže tím, co se dnes nejspíše nabízí jako hodné k zapamatování, je právě jen koncept minimálního státu (stát jako pořádková a ochranná síla, noční hlídač apo , který nepochybně zaplňoval určité vakuum v dobové státovědě. Když se v druhé polovině devatenáctého století národohospodářská teorie plně emancipovala jako nepolitická věda, vynikl naplno rozpor mezi juristickým a ekonomickým přístupem k teorii státu a veřejné správy. Juristický přistup byl ovšem silně ovlivňován poněkud výlučným formalismem pozitivisticko-právni orientace. Odborníci jiných specializací proto mohli často kritizovat, že stát, právo a veřejná správa splynuly juristický orientovaným adriunistrativistům v jediný fenomén. Rozkvět správní vědy a kritika administrativního státu jsou s touto situací úzce spojeny a těží z ní. Zkoumání veřejné správy se muselo stát interdisciplinárním studiem, aby mohly být popsány a snad i zhodnoceny jevy nové a důležité.
Ve Francii se v devatenáctém století nadvakrát ustavila věda správního práva i správní věda: v generaci současníků velké revoluce z přelomu 18. a 19. století i ve slavné La Belle Epoque, kterou začala francouzská publicistika prožívat v epoše III. republiky ještě před rokem 1900.
Pokud jde o francouzskou revolucí poznamenané správní právo, pak připomeňme především projekty správního kodexu, jejichž autory byly ještě za vlády velkého Napoleona M. Fleurigeon (Code administratif) a J. C. Bonnin (Principes ďadministration). Pokudjde o doktrinální výklad, je pravdou, že Francouze nepatrně předstihl Romagnosi svými Principii fondamentali di diritto amministrati vo, vydanými v Parmě roku 1814, které těží z exportu napoleonského režimu do severní Itálie. Nicméně pravá pařížská produkce těžící z praxe Conseil ďÉtat následuje vzápětí (E. V. Foucart: Précis du droit public et administratif). Klasický punc maji dnes nejspíše obě základní Cormeni-novy prace: pro jistotu ještě anonymně vydaná studie Du Conseil d'État envisagé comme conseil et comme juridiction dans notre monarchie constitutionelle z roku 1818a Ques-tions de droit public et administratif z roku 1822. Reflexí změn, ke kterým dochází ve francouzské veřejné správě po pádu starého režimu v poměrně rychlém tempu, se věnují z hlediska organizačních principů, změněných úkolů, stylu práce, i personálních otázek, vždy ovšem v poměrně úzké souvislosti s problémy právní úpravy, například
w
00
15
16
2 Rozkvět a kritika administrativního státu
Teoretici veřejné správy {obory - Školy - osobnosti) I
L. A. Macarel (Elements de jurisprudence administrative) 5i J. V. de Gérando (Institutes de droit administratif).
Někteří němečtí autoři připomínají již učebnici O. H. von Berga Handbuch des teuts-chen Policeyrechts, vydanou v Hannoveru již v roce 1802, za první produkt nové orientace policejně-vědního bádání a za učebnici hlásající zrod moderního správního práva ještě před pracemi Romagnosiho či Cormenina. Přesto v této souvislosti se častěji cituje až práce W. J. Behra Die Verfassung und Verwaltung des Staates >z roku 1812, či rané Mohlovo dílo Das Verfassung- und Verwaltungsrecht des Königreiches Würtemberg z let 1829-1831, a zejména pak následující kniha Die Policey-Wissens-chaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, vydaná ve dvou svazcích v Tübingen vletech 1832-1833.
Robert von Mohl přijímal podněty nově vznikajícího francouzského správního práva a snažil seje sladit s německou právně-filozofíckou tradicí i s naukami staršího policejně-vědního proudu německé Bdmiiustrativistiky. Tento záměr koresponduje s po třebou vytvořit nauku adekvátní konstitučnímu zřízeni vznikajícímu v této době právě v jihoněmecké oblasti, kde Mohl působil. Autor sám je však ve svých pozdějších dílech (uveďme zejména Die Geschichte und Literatur der Staatswissenschaften in Monographien dargestellt, či Enzyklopädie der Staatswissenschaften) poněkud skeptický ke své dřívější vizi. Německá občanská společnost, vzhledem k níž bylo nové admi-nistrativistické pojetí především projektováno, se vyvíjela přece jen odlišnějším způsobem nežli společnost francouzská a spekulativní pojetí právního státu s kořeny v německé právní filozofii bylo postupně úspěšně zpochybňováno zejména příslušníky historických škol.
Ve zmíněných dílech se operovalo s pojmem veřejná správa (öffentliche Verwaltung) stále ještě jako se souhrnným pojmem pro všechny funkce státu ztotožněné s pojmem Policey-Gewalt. V určitém protikladu k této administratívni vědě stála především právní teorie, která naplňovala pojem státu a státní správy poněkud jiným obsahem. Tento protiklad byl charakteristickým zdrojem nemilosrdné kritiky zvláště nastupující generace adeptů právních a státních věd, kteří si v Německu dvacátých a třicátých let minulého století zvolili stav zabývající se abstraktními pravdami. Charakteristickým teoretickým produktem té doby na poli administrativistických věd je přetvoření Neue Policey-Wissenschaft do podoby dobově nazývané Policey-Rechtswissenschaŕb V přímé souvislosti s napoleonskou expanzí se v Německu uskutečnilo několik pokusů o liberální reformu vládni a správní soustavy, které naznačovaly potřebu vyrovnat se s absolutistickou tradicí ztělesňovanou například ještě v administrarjvních partiích ■Pruského zemského práva, rekodifikovaného právě v letech francouzské revoluce. Zpravidla jsou v této souvislostí připomínány: rekonstrukce ústřední vlády v Bavorsku a v Prusku z období 1799-1810, vytvoření nové všeobecné správni instance na středním stupni spolu s vytvořením kantonálních úřadů v Bavorsku i v Prusku v roce
15
WM
1808 a reforma pruské městské správy z téhož roku. Zejména Stein - Hardenbergovy reformy v Pruském království jsou i dnes často hodnoceny jako radikální inovace, které poněkud předběhly svou dobu, ale zanechaly nicméně trvalou stopu v německé správní i správněvědní tradici.
16 Zhodnoceni francouzských zkušeností s rozvinutým systémem centralistické veřejné, správy, která úspěšně prosperovala i po svržení starého režimu a po exportu napoleonského modelu do sousedních států, svého času výstižně shrnul Charles Alexis Henri Clérel de Tocqueville v úvaze o tom, jak v evropských státech prvé poloviny XIX.
« století svrchovaná moc roste, ačkoli postavení vládců je stále méně pevné. Podle de Tocquevilla Evropa vyzkoušela mnoho revolucí a kontrarevolucí, které ji strhávaly z jednoho extrému do druhého. Ale všechny tyto procesy dokázaly otřást zejména, nižšími úrovněmi veřejné moci-. Proto také ta místní privilegia, která francouzský stát nezrušil v zemích, které protektoroval, zanikla nakonec úsilím těch sil, které Francouze porazily. Noví vládci zrušili všechny novoty, které k nim přinesla francouzská revoluce, avšak s výjimkou centralizace. Všechny evropské vlády nesmíme zdokonalily metody řízení státní správy, dělají více věci a dělají každou věc s větším pořádkem a rychlostí a s menšími náklady. Evropští vládcové každodenně zvyšují závislost svých zástupců a vynalézají nové metody, jak je detailněji řídit a jak je s menší námahou kontrolovat. Nestačí jim, že řídí prostřednictvím svých činitelů všechny záležitosti, ale snaží se řídit i chování těchto činitelů ve všech oblastech. Takže veřejná správa nezávisí pouze na téže moci, dovozuje de Tocqueville v roce 1839, ale stahuje se stále více najedno místo a soustřeďuje se do menšího počtu rukou. Evropské vlády centralizují výkon správy současně s tím, jak roste pravomoc a rozšiřuje se kompetence veřejné moci: to je hned dvojí příčina síly administrativních států.
17 Podobně jako de Tocqueville ze zkušenosti s francouzskou Či německou vládou,' tak se i angličtí autoři v průběhu XIX. století ze zkušenosti se změnami v tradičně liberální zemi hrozí rostoucího objemu pozitivních úkolů veřejné správy a s tím rostoucí centralizace. A. V. Dicéy (Law and opinion in England in the nineteenth century) hovoří o nezvyklém kolektivismu.v periodě 1865-1900, kdy se v Británii rozmohla dosud nezvyklá administrativní přeregulovanost spolu s tendencí více a více spoléhat na moc státu. Maitland (Constitutional history of England) píše v roce 1888, že Angličané se stali národem ovládaným nejrůznějšími druhy úřadů a výborů, centrálních i místních, vyšších i nižších, rozprostraňujicích svou moc všude díky statutárnímu právu. Na rozšíření praktik administrativniho státu, který se stal poté, co se mu podařilo usadit se částečně i v Británii, v Evropě všudypřítomným, reagovala v západoevropské oblasti spíše právní než správní věda. Poslední dvě desetiletí minulého století jsou zde ve znamení diskuse vyvolané slavným Diceyovým dílem (Introduction to the study of the law of the constitution), v němž se popírá opodstatněnost myšlenky, že spolu s administrativním státem vzniklo v Anglii též administrativní právo.
18
^0
2  Rozkvět a kritika administrativního státu
Teoretici veřejné správy (obory - školy - osobnosti) I
Dicey upozorňuje na rozdílnost tradice britského konzervativismu a francouzského ■pragmatismu. Britské řešení neustoupilo od principu parlamentní suverenity, která je natolik silná, že parlament může modifikovat jak ústavu, tak statutární pravidla způsobem, v němž nelze rozumně uvazovat o pevných právních principech, které by vytvářely neměnné kontury ústavního nebo správního práva. Subjekty veřejné správy jsou proto v britském systému svázány statutárním právem, které je však velmi proměnlivé a plně v rukou parlamentu, a podřízené principu rule of law, jimž ovšem není míněno nějaké specifické správní právo, ale obecné právo, které je obeaiýmmimo jiné i proto, že platí pro všechny subjekty. V této interpretaci tedy administrativě law narozdíl od droit administratif neexistuje, respektive v anglickém právu není ve smyslu Dice-yovy koncepce nic, co by bylo totožné s francouzským droit administratif.
Francouzský pragmatismus se opřel o tvrzení, že nemá dobrý důvod stavět parlament nad vládu.-Psané právo, lhostejno zda ústavní, civilní či správní, musi podléhat interpretaci, k níž by měli být způsobilí především profesionálni soudci. Je třeba smířit se s faktem, že parlament přijímá i řadu špatných zákonů, a bylo by spíše aktem nespravedlnosti, kdyby výkonná moc mohla v rámci těchto špatných zákonů dále řetězit legislativní omyly. A dále: jestliže je zákonem upraven specifický způsob řešení sporů vznikajících v souvislosti s výkonem veřejné správy a kritéria rozhodování těchto sporů se liší od principů obvyklých v soukromoprávní sféře, je spíše iluzorní domnívat se, že obecné soudy řídící se obecným právem budou schopny rozhodovat lépe. Konečně pragmatické hledisko sleduje i problém vnitřní efektivnosti rozhodování podle práva a chce rovněž podpořit to, co lze nazvat uživatelským komfortem těch, kteří spoléhají na dosažení spravedlnosti právní cestou. Takto se zejména přistupovalo k řešení otázky, zda případné odpovědnostní důsledky při škodě způsobené při výkonu veřejné správy má vyřešit tentýž orgán, který rozhodl o porušeni právních povinnosti subjekty veřejné správy, anebo zda se má odkazovat na další řízeni před civilními soudy. Preferováno bylo takové řešení, podle něhož by mohl být co nejširší okruh sporných případů kompletně uzavřen ve správním soudnictví.
Na počátku existence JU. republiky byla zreformována soudní činnost Státní rady jako nej vyššího francouzského správního soudu a rozhodnuty důležité kompetenční spory o příslušnost mezi správním a civilním soudem. V letech 1887-1888 vyšlo klasické Laferriěrovo dílo, které systematizovalo správni právo vytvářené rozhodnutími Státní rady a které tak vlastně založilo řadu učebnic soudcovského droit administratif pokračující až do současnosti: Traité de la juridiction adrninistrative et des recours conten-tíeux I-H Paris 1887-1888, druhé vydání 1896. Z těchto podnětů bohatě čerpala i teoretická francouzská administrativistika přelomu 19. a 20. století, která spojovala právní a správní přístupy analýzy problematiky veřejné správy a která diky své vysoké úrovni vcelku zaslouženě zastínila ryze správněvědní francouzskou produkci. Připomeňme zejména Duguitovu práci L'Etat, les gouvemants et les agents z roku 1903 anebo Hauriouovo dílo Principes de droit public z roku 1910.
18
19 Vliv myšlení odpoutaného od absolutistické tradice, projevující se jak v přístupu k naplněni ideje právního státu, tak v pohledu na funkce veřejné správy, našel svého patrně nejnadanějšího mluvčího v Lorenzi von Steinovi, státovědci dánského původu, který však působil ponejvíce v jihoněmeckém a rakouském prostředí. L. von Stein je autorem velmi plodným a ani po století, které uplynulo od jeho smrti, ne zcela jednoznačně zařaditelným k určité škole či vyhraněnému myšlenkovému proudu v oblasti politického a právního myšlení. Současní autoři hledí na jeho dílo většinou jako na uzavření určité etapy spekulativního rozvoje správní vědy, jako na určitý kompromis mezi dědictvím státoprávní filozofie, konkrétních historických výzkumů a již zmíněné liberalizované policejní vědy. Neni bez zajímavosti, že von Stein začínal s tématy, která nebyla zcela typická pro státovědce a administrativisty. Ve svém díle z mládl, nazvaném Der Sozialismus und Kommunismus des heutigen Frankreichs, se například již na začátku čtyřicátých let minulého století pokoušel v určité opozici k francouzským utopistům definovat rozdíly mezi oběma ideologismy. L. von Stein se díky svému širokému společenskovědnímu zájmu jako jeden z prvních autorů patřících do okruhu německé státovědy zajímal o komparativní výzkumy a snad: i díky tomuto zaměření sledoval paralelu právního a administrativního vývoje v moderním byrokratickém státě, jak to dosvědčuje jeho rozsáhlá práce Die Verwaltungsle? hře. Stein neměl přímé pokračovatele, nicméně jeho devíza, že nelze redukovat studium veřejné správy na aspekty primární jen z hlediska prosazení koncepce právního státu, našla své stoupence. Na druhé straně je třeba konstatovat, že Steinovo učení zároveň definitivně uzavírá starší, řekněme sonnenfelsovskou linii zkoumání, protože koncepci právního státu - i když nevýlučně - přiblížilo podstatě státně-správni činnosti natolik, že byl zpochybněn racionální význam pojmu Policey-Gewalt, na jehož místo nastoupila Rechtstaatsgedanke. Tuto konstrukci dovedl zakrátko k téměř klasické správně-vědni dokonalosti Max Weber, když plně akceptoval členitost formální funkce státu a organizační samostatnost výkonu materiálni funkce státu. Každá vláda, která se jakkoli projevuje, působí podle Webera jako správa, Rechtstaatsgedanke však není zapomenuta, pouze transformována na představu legitimního řádu s tím, že legalita je legitimní buďto na základě dohody, anebo akceptované autority.
2 0 Mezi šedesátými a osmdesátými lety minulého století, kdy vycházely jednotlivé díly Steinovy Verwaltungslehre, začalo udávat tón německému vývoji Prusko. I tento stát měl svého velkého adrninistrativistu - Rudolfa van Gneista. Gneist proslul svým teoretickým sporem s O. Bährem o koncepci správního soudnictví, ale jeho záběr byl širší, zabýval se otázkami decentralizace a občanské participace ve veřejné správě, i dosti citlivými otázkami komparatistiky, zejména podobností právních a správních systémů evropského Severu (Británie, skandinávské státy, Prusko) a jejich protikladu k Jihu, kde vítězily napoleonské reformy.
Gneist si na anglickém systému dobře všiml, že neni radno přespříliš zatěžovat soudce rozhodováním věcí, v nichž se nemůže příliš prosadit právni hledisko. Druhým me-
O
19
20
2  Rozkvět a kritika administrativního státu
Teoretici veřejné správy (obory - školy - osobnosti) I
mentem, které by podle Gneista difamo valo nejen justiční, ale prakticky každý pořádný stát, bylo nebezpečí hrozící z byrokratizace soudního aparátu. Toto selhaní bylo pochopitelně v prvé řadě vytýkáno značně centralistickému francouzskému řešení. Gneist hledal lék v určité laicizaci správního soudnictví, což byla myšlenka nikoli nepodobné té, která v modelu místní správy prosazovala širší účast státotvorných občanů v rozhodovacích a výkonných rutinách veřejné správy oproti alternativě panování profesionálních úředníků.
Tyto názory byly nakonec i prakticky úspěšnější, v letech 1872-1875 totiž Prusko vytváří soustavu specializovaného správního soudnictví, kde však přinejmenším dva nižší články (Kreisausschüsse a Bezirksausschüsse) nebyly soudy v technickém smyslu. Podobaly se tak v určitém směru anglickým nezávislým adniinistrativnim tribunálům, v nichž zasedali kromě profesionálních právníku i zástupci občanské veřejností a také odbornici v otázkách relevantních pro věcné zaměření činnosti těchto tribunálu, nicméně pruský model nevylučoval u těchto laiků důsledně možnost jejich podílu i ve veřejné správě. Preußisches Oberverwaltungsgericht se pak stal už z prestižních důvodů institucí nepodobnou francouzské Conseil d'État. Francouzská Státní rada se vyvíjela evoluční cestou a v sedmdesátých letech dosáhla již stavu úplného odloučení od aktivní správy, byla na ni přenesena veškerá jurisdikční pravomoc a zároveň se v její činnosti plně projevilo, že je pro spory, jejichž řešení vycházelo ze správního práva, soudem způsobilým rozhodnout o všech relevantních právních následcích. Rekurs ke Státní radě nebyl již ani v případech, kdy žaloba směřovala jen ke zrušení správního aktu, obecně vázán podmínkou vyčerpání všech instančně přípustných opravných prostředků, což tím spíše nebylo ani podmínkou při podávání návrhů směřujících k vydání rozhodnutí kondemnačnl povahy. Naproti tomu pruský model koncipoval i Nejvyšší správní soud v podstatě jen jako poslední revizní instanci v řadě orgánů podílejících se na tvorbě a realizaci správního rozhodnutí. Navíc logice reformy zavedené shora vcelku vyhovovalo, že mohlo být apriorně posouzeno, které správní věci je vhodné podrobit režimu soudní kontroly, a které záležitosti jsou naopak ze své povahy pro takovýto režim nevhodné, což v podmínkách pruského právního stylu znamenalo užití podrobné enumerace rozhodnutí, pro jejichž přezkoumání se stával soud příslušným.
Jihoněmeckou oblast zasáhl napoleonský vliv dosti intenzivně i v oblasti obecného správního práva, a to zejména potud, pokud reformy korespondovaly s požadavky upevněni konstítučního režimu. Ve vzdálenější - z určitého pohledu určitě periferní -rakouské části dozníval ještě vliv ambivalentně hodnocených a stále častěji přehodnocovaných reforem osvícenského absolutismu. Nicméně však se i zde můžeme postupně setkávat s pozitivním vlivem pluralitního německého prostředí spojeného jen volným institucionálním rámcem Německého spolku.
Hlavni oblastí modernizace nebyla v jihoněmeckých zemích organizační struktura, ani změna funkcí administrativního státu, ale sféra práva. Bavorsko - inspirováno vzorem francouzské Conseil d'État či anglické Privy Council - vytváří Geheimer Rat,
21
od něhož si slibuje, že bude vyřizovat správní stížnosti výhradně podle práva. Znění německé spolkové ústavy z roku 1849 stojí již plně na stanovisku justičního státu, v němž je veřejná správa podřízená právní kontrole uskutečňované z moci soudů, resp. z moci tribunálů, které budou organizačně a personálně nezávislé vůči orgánům přímého výkonu veřejné správy. Vzhledem ke konfederalizované a později federální povaze německé říše však rozhodující význam měl nadále především vývoj uvnitř jednotlivých zemí. Prusko rozšířilo přezkumné pravomoci obecných soudů nad správními rozhodnutími v roce 1861, zatímco o dvaroky později je v Bádensku zřízen první nezávislý vyšší správní soud. V teoretické rovině je známým zastáncem koncepce justičního státu a důsledného mechanismu soudní ochrany veřejných subjektivních práv zvláště hessenský právník Otto Bähr.
Je třeba zdůraznit, že to byla především reforma právní a zvláště soudní kontroly veřejné správy, která vychýlila orientaci administrativistů ve středoevropské oblasti až k téměř výlučnému zájmu pouze o právní otázky. Jde o řadu autorů publikujících -počínajíc C. F. von Gerberem v roce 1852 přes F. F. Mayera v roce 1857 a celou plejádu veřejnoprávních pandektistů šedesátých, sedmdesátých a osmdesátých let až k Ottovi Mayerovi v roce 1895 - práce o obecných právních principech veřejné správy. Verrechtlichung des Staatslebens je charakteristickým sloganem německé a rakouské administrativistiky orientované stále víc a víc pozitivisticky.
22 K problému, zda má právní stát a byrokratická vláda další vývojovou perspektivu, bylo těžké cokoli dodávat z pozitivistického hlediska. Veřejná správa si zvykla žít s právem a to byl také v podstatě důvod existence správního práva. Nepozitivisticky založení autoři, kteří setrvávali v přesvědčení, že to, co je lidským výtvorem, je též věci interpretace, důvod existence správního práva hledali na různých místech. Jedni se domnívali, že správní právo je tu proto, aby omezilo administrativní stát, jiní tvrdili, že toto právo umožní administrativnímu státu ještě lepší fungování. V této situaci asi nebylo rozumnějšího řešení než to, které navrhl Max Weber. Byrokracie se v jeho pojetí stala tím neutrálním činitelem, který však není ani stoprocentně a za všech okolností nad věcí, ale ani platónsky zaujatý pro tu či jinou ideu. Byrokrat cie je faktorem realistického racionalismu, fenoménem umění možného, a v tomto smyslu též služebníkem veřejného zájmu:
Weberovy úvahy o smyslu vyloučení hodnot ve společenských vědách jsou proslulé. Politický i hospodářský vývoj z konce 19. a začátku 20. století vystupňoval podle Webera prestiž výkonnosti státu a tím také pozdvihl jeho hodnotu v mysli těch lidí, kteří oceňovali sílu státu. Přesto, míní Weber, uvnitf sféry čisté skutečnosti právě v rozporu s onou prestiží zjišťujeme, kolik věcí stát nemůže učinit. Hodnota státu tedy nemůže být jeho vlastní hodnotou a myslitelům z povolání lze jen doporučit, aby si ve smyslu osobních schopností zachovali chladnou hlavu i vůči těm nejmajestátnějšim vládnoucím ideálům.
21
22
2 Rozkvět a kritika administrativního státu
Teoretici veřejné správy (obory - školy - osobnosti) I
Pojem byrokracie, tak jak je prezentován ve Wirtschafl und Gesellschaft, je pojmem vyrůstajícím z komparace různých typů vlády a autoritatívni organizace. V tomto smyslu je také pojem byrokracie synonymem efektivnosti dosahované diky organizovanosti, která dokáže potlačit extrémni zájmy. Byrokrat je loajální vůči úřadu, nikoli vsak proto, že musí být loajální vůči nadřízeným, či vůči tém, kdo mu umožnili zastávat úřední funkcí. Na rozdíl od patrimoniální organizace je výkon úřadu chápán jako profesiona-lismus jemuž nejlépe vyhovuje, jestliže úředník může vystupovat jako služebník práva. Úřední činnost je práce vynucená objektivním vývojem společnosti a tímto vývojem je také podmíněna prestiž byrokracie a sociální jistota úředníka. Weber nevylučuje diskreditaci tohoto typu racionální byrokratické organizace, protože nevylučuje nerovnoměrný, případně též retardující vývoj společnosti a hospodářství. Obrácení pozornosti od státu a práva k byrokracii bylo jedním z klíčových Weberových témat, v němž demonstruje vládu jako formu racionality. Racionálně se chovající byrokracie je vynikajícím prostředkem udrženi rozumné rovnováhy mezi ekonomikou a politikou. To, že jde o křehkou rovnováhu, vyplývá z Weberových úvah na mnoha místech: koneckonců ekonomický vývoj je bojem o moc a konečným měřítkem hodnot a rozhodujícím faktorem pro ekonomiku je to, co lze nazývat důvodem existence státu. Weber zde v jiném kontextu předjímá to, co je později označováno jako dilema soukromý management versus státní administrativa: soukromý management plní stále více úloh veřejné správy a přebírá spolu s tím i mnoho z klasických nectností veřejné byrokracie, zatímco veřejná správa se privatizuje v institucionálním, personálním i funkčním smyslu.
Weber vybudoval teorii byrokracie jako otevřenou teorii. I proto se stala inspirujícím úvodem pro řadu prací, v nichž se pojem byrokracie stal ohniskem pro komparatistic-ky orientovaný výzkum. Je docela dobře možné, že neoweberiánstvi v politických a1 správních vědách časem dokonce potlačí kontext, v němž původní koncept vznikl.
Pozornosti se těší šest weberovských dimenzí konceptu racionální byrokracie:
- dobře definovaná hierarchie autority,
- široká využitelnost možnosti funkční specializace,
- systém pravidel upravujících chováni dle pozice v byrokratickém systému,
- procedurální rutiny odlišující byrokratický systém od jiných on^anizačních systémů,
- neosobní styl komunikace a
- způsoby výběru pro práci v byrokratických organizacích.
Je zásluhou Weberovou, že poukazoval i na nebezpečí racionálního řešeni, které se tak lehce nabízelo. Spojení síly managementu a veřejné správy hrozí tím, že se této síle budou muset chtě nechtě všichni bezmocně podrobit: racionální správa se stane jediným řešením, které nakonec nebude vyhovovat nikomu.
Důležitým ohniskem, kde se v závěrečné třetině XDC. století rozvinulo studium veřejně Správy se značnou intenzitou, jsou rovněž vysoké školy a výzkumná centra ve Spoje-
25
23
24
■ných státech amerických. Zdůrazňováni rozdílnosti amerického a evropského stylu se může zdát nadsazené. Pnuti a jiskřeni však dlouhodobě existuje a je nepochybní ku prospěchu oběma proudům. Připomeneme-li si práce klasiků americké PubUcAdminis-tration z přelomu století Goodnowa a Wilsona, vidíme, jak se při své programoví komparativní orientaci snaží zpřesnit názor na to, nakolik se již veřejná správa ve Spojených státech vzdálila svému evropskému vzoru, ale zároveň i vysvětlit, proč by se americké myšleni nemělo příliš vzdalovat evropské tradici. Příchod několika špičkových evropských administrativistu do Spojených Států v meziválečném obdobi byl výrazným impulsem rozvoj e teoreticky zaměřené Public Adnúmstration, který do značné míry spolu-určil předpoklady pro rozvoj tohoto oboru v období po druhé světové válce. Adrsiuiistrativni stát je v americkém smyslu korporací obchodně a finančně zainteresovanou. Společná hospodářská zainteresovanost státu a jeho občanů obnovuje stav velice křehké rovnováhy. K analýze pojmu administrativního státu rozhodující měrou přispěla škola Public administration a s ní spřízněné směry, orientované juristický a komparatisticky. Lze přisvědčit i názoru nabídnutému Allenem Schickem, který klasickou periodu amerického administrativniho státu omezuje zhruba lety 1887-1927 a spojuje tuto dobu s vytvářením předpokladů pro vznik smíšené ekonomiky. Shodou okolnosti na počátku této periody definitivně padl spoil systém, v němž podle výsledků voleb obsazovali příslušníci vítězné strany úřady jako svou kořist, a začala se uplatňovat regulace státní služby odvozovaná od britského vzoru (Pendle-ton Act).
K typu industriálního, ne však vždy též sociálního státu se vztahují principy, které americká škola Public administration dlouho nabízela jako povinnou školní básničku. Jeden ze základních textů tohoto oboru, jehož autorem je W. F. Willoughby, nese ostatně název Principles of Public Administration. Přítelem přemýšlení o klasických principech byl nejeden slavný autor - John Stuart Mill, Woodrow Wilson.-a konečně i nej-slavnější americký autor, jenž způsobil převrat v přemýšlení o veřejné správě v polovině minulého století - Herbert A. Simon.
Principy veřejné správy v administrativním státě - zformulované americkými admi-nistrativisty nikoli bez pochopeni pro odkaz Maxe Webera - můžeme parafrázovat zhruba takto:
- Úkoly pro veřejnou správu vytýčí politici podle svých nejlepšich představ a realizuji je administrátoři v rámci svých možností.
- Veřejná správa stojí a padá s písemnými dokumenty a úřad je jejím rozumem i srdcem..
- Kontinuitu veřejné správy zabezpečují předpisy.
- Pravidla ve veřejné správě mají zpravidla buďto právní, nebo technickou povahu a rovněž tak administrátoři se dělí podle toho, zda mají sklon a předpoklady ke spíše právnímu, anebo spíše k technickému řešení problémů.
r-J
9.1
24
2  Rozkvgt a kritika administrativního státu
Teoretici veřejné správy (obory - školy - osobnosti) I
- Úřady a úředníci jsou organizováni podle funkci a hierarchie.
- Veřejné a soukromé zdroje jsou striktné oddelený, je nepřípustné zprivatizovat veřejnou správu v zájmu jejich funkcionářů či zamestnanca.
- Funkcionáři a zamestnanci plni své úkoly ve veřejné správě dobře tehdy, plní-li je jako své posláni a s vědomím vysoké odpovědnosti.
- Veřejný zájem je jediným dorruhantníni zájmem ve veřejné správě.
Předpoklad, že veřejná správa jako ostrý protiklad soukromé správy (zejména ve smyslu 2 6 business administration) je europinum a že americký styl myšlení je zcela jiný, nadto povzbudil ty, kdož poukazovali na to, že Principles of Public Administration jsou vlastně pro Ameriku nefunkčním implantátem. A protože náhoda přeje připraveným, podařilo se kritikům klasických principů upozornit na alternatívni zdroje správní vědy, jimiž byl původní, převážně americký scientific management, dále počátky behavio-rismu v aplikacích na psychologii hromadné výroby, na personalistiku a na marketing a konečně i business administration, tedy velice rychle se rozvíjející škola operačního managementu a manažerských funkcí. Naposledy zmíněná škola měla ovšem kromě britsko-americké větve (Guliek, Unvick) i kontinentální kořeny (Fayol). Nepochybně v důsledkunaznačeného vývoje, který najedné straně přinesl velmi mnoho nových poznatků o organizačních strukturách, rozhodovacím procesu, kontrolních mechanismech i o lidském faktoru v byrokratických systémech, na druhé straně však zpochybnil specifičnost předmětu veřejné správy a adrrnnistrativnfno státu, prožila Public Administration v USA a stejně tak kontinentální science administrative, resp. Verwaltungslehre velmi zajímavý přerod. Teorie veřejné správy přestala být prezentována jako myšlenkově konsistentní disciplína určená převážně elitistickým kádrům ve státní službě a vzdala se své státovědně, juristický či ekonomicky fundované racionality. Příznačné a prízračné etaristické traktováni veřejné správy se stalo nadále neudržitelným.
Ekonomická analýza byrokracie nalezla výraznou oporu v public choice theory a lze 27 říci, že aplikace této teorie nalezly ve světě byrokracie velice vděčné pole působnosti. Vlivná Niskanenova práce Bureaucracy and Representative Government nasadila laťku velmi vysoko, byť bylo nejednou konstatováno, že matematický aparát analýzy nákladů neni tím nejpříjemnčjším, co lze nabídnout ke studiu byrokratického chování, a že se vypracované hypotézy naprosto vzpírají empirickému testování.3 V každém případě pojmenovalo toto studium velmi ostře problém neefektivního využití prostředků ve veřejných byrokraciích, trvalou tendenci zvětšovat rozměr vlastní činnosti a dokázalo také výstižně popsat stereotypy lobbování a vysvětlit zákonitost neustálého zdražování veřejných služeb.
28
Souputníkem ekonomické či jen ekonomizujicí analýzy byrokracie se stalo studium motivace chování členů byrokratických organizací, a to zejména z hlediska, zda rozhodování byrokratů maximalizuje i něco jiného nežli jen preference individuálního prospěchu. Tento výzkumný proud je v parafrázi na aplikace teorií public choice nazýván analýzou priváte choice. Autoři tohoto proudu zpochybňují, že by existoval kromě soukromého zájmu ještě zvláštní veřejný zájem, jímž by se byrokrati řídili, anebo dokonce mohli řídit. Zde je již opozice vůči výchozím weberovským postulátům více než zřejmá.
Otázku, zda má v kontextu těchto úvah smysl hovořit o byrokratické racionalitě, kladou mnozí autoři velmi naléhavě. H. Kaufman (1976) v této souvislosti dovozuje, že nejracionálnější na byrokracii je právě jen to, jak výhodné je být byrokratem. Ostatně ani neoweberiánské školy nepopírají zřejmé factum, že úředníci i politikové jsou placeni převážně v penězích. Pro povahu úředníka - znovu řečeno slovy Maxe Webera -je to okolnost velmi významná, sama o sobě ovšem není rozhodující. Rozhodující je kvantitativní i kvalitativní vývoj nákladů na veřejnou správu. Šedesátá a sedmdesátá léta zaznamenala rozhodný průnik public choice theory do aplikací v politické a správní sféře. Díla, pod nimiž jsou podepsáni J. M. Buchanan, G. TuUock, A. Downs a další, se přímo i nepřímo podílela na vzdělání nové generace politiků jako volených úředníků, kteří jsou hluboce lidští už tím, že většinou stejně tak jako každý jiný sobecký človíček usilují o maximalizaci svého užitku. Mnozí z těchto politických profesionálů se vehementně vžili do své nové role podnikatelů v politické sféře, pro něž platí, že chtéjí-li maximalizovat svůj politický zisk, musí voličům nabízet co nejatraktivnější zboži. Zkušenost devadesátých let sice nadále potvrzuje, že voličstvo má velmi omezenou racionalitu, ale sluší se poznamenat, že bylo už několikrát prohlédnuto, jak kvalitním zbožím atraktivní předvolební sliby skutečně jsou. Public choice theory zůstává však i v této sféře rukavicí hozenou zastáncům osvícených vládců, kteří jsou schopni zlidštit politiku tváří v tvář sobecky racionální ekonomické realitě. Jedná se o inspirující teorii, která hlásá nutnost omezeni ekonomické moci byrokracie a má pro to řadu závažných důvodů.
Z jiného úhlu pohledu se těmito problémy zabývá byrometrie jako operacionálně koncipovaná část správní vědy-ÍHood, Dunsire, 1981). Byrometrická zjištěni kvantifikují, jak proslulý druhý Parkinsonův zákon (Výdaje narůstají úměrně s příjmení), tak zá,-kon třetí (Narůstání přináší složitost a složitost přináší rozklad).* Tyto zákony si dobře pamatuje čtenář Parkinsonovy statě Plány a investice, kde je uveden výmluvný přiklad. Francouzský král Ludvík Čtrnáctý slavil svá největší vojenská i hospodářská vítězství v sedmdesátých letech 17. století, tedy v desetiletí, kdy se s velkými náklady rozběhla stavba Versailles. Od osmdesátých let již jeho moc slábla. V roce 1701 se
Srov. kritiku i alternatívni explanaci. [n: BEN DOR, J. Review Article: Formal Models of Bureaucracy. British Journal of Political Sciences. 1988. £. 18.
PARKINSON, C. N. Nové zákony profesora Parkinsona. Praha: Mladá fronta, 1984, s. 15 an., 25 an., 61 an.
25
26
2  Rozkvět a kritika administrativního státu
Teoretici veřejné správy (obory - Školy - osobnosti) I
mohl nastěhovat do své proslulé versailleské ložnice a v roce 1710 zde byla dostavěna kaple. Vláda začala ve Versailles úřadovat v roce 1756.
Pojem administrativní růst je ve správní vědě zhruba od poloviny minulého století spojován s dvěma jevy. Ten první souvisí s velkým rozmachem manažerských profesi ve srovnání s profesemi produktivními a obslužnými. Druhý jev je ona příslovečná neprůstřelnost veřejných i soukromých byrokratických struktur: nejrůznějši reorganizace vedou spolehlivě jen k tomu, že lidský potenciál administrativy kvantitativně roste. Představujeme-li si pod pojmem administratívni růst především zvyšováni počtu úředníků ve veřejné správě, vychází nám analytické úsilí moderní správní vědy vstříc, protože čísla za poslední století jsou poměrně dobře očištěna a sleduji opravdu jen růst úředníků kategorie A (úřednici, kteří řídi jiné úředníky) a úředníků kategorie B (administrativní pracovníci ve veřejném sektoru, kteří skutečně úřaduji), nikoli však všech zaměstnanců (zejména pomocných a obslužných pracovníků, resp. těch, kteří mají úřadování v popisu práce jen v zanedbatelné míře). V mimořádné dobře prozkoumaném německém případě (cca 420 tisíc úředníků v roce 1880 a téměř desetinásobek tohoto počtu o sto let později) lze vypozorovat, jak se během půlstoletí 1880-1930 v Druhé říši a později ve Výmarské republice počet úředníků více než ztrojnásobil. V následujícím půlstoletí 1930-1980 se tento počet v Německu a později v NSR a NDR opětovně více než ztrojnásobil, tentokrát též v důsledku samopohybu v organizační struktuře.
Administratívni růst je rovněž analyzován s pomocí instrumentaria úspor a výnosů z rozsahu výkonů. Na počátku administrativního růstu bývá totiž snaha ušetřit. Je to představa, že úředníci si vlastně přidělávají práci navzájem a že existuje řada zbytečných úkolů, které nemusí vlastně nikdo dělat. Ušetří se tedy zaměstnanci a navíc při nezmenšeném či dokonce ještě lepším věcném efektu adininistrativni činnosti může vznikat i efekt ekonomický. Skutečnost je zpravidla jiná: reorganizací se jen zvýší rozpětí systému řízení, v němž je administrativní činnost zčásti nebo zcela paralyzována, a očekávaný výnos z úspor se přemění v jistou ztrátu. Opravy chyb, ozdravné a jiné krizové programy pak nastartují další vlnu administrativního růstu. Takovýto postup může mít snad smysl v dostatečně malých organizacích, pro velké korporace, ať již soukromé anebo veřejné, je nesmyslný.
Uvedený pohled nechce polemizovat s prvním Parkinsonovým zákonem, který tvrdí, že práce v administrativě přibývá úměrně s tím, kolik času se na ni může vynaložit Platí ovšem rovněž, že perfektní byrokracii si může dovolit provozovat jen velmi bohatý stát anebo velmi bohatá privátní korporace. Co se pak vyspělých států týče, i ty nejbohatší zhruba od osmdesátých let závod se soukromým sektorem vzdaly, a tak o charakteristickém zvyšování podílu administrativně-manažerských profesí ve struktuře pracovních míst a o reorganizacích vedoucích bezpečně ke zvýšení těchto podílů nyní již průkazně hovořit nelze.
To však neznamená, že se personální náročnost veřejné administrativy ustálila na společném průměru. V celosvětovém srovnání ukazatele počtu správního personálu ve veřejných službách připadajícího na jednotku počtu obyvatelstva je patrná stagnace, která započala okolo roku 1980. Při vyčíslení je ovšem třeba počítat i s ne zcela srovnatelným evropským a mimoevropským přístupem k zařazování pracovníků ve veřejných službách do výše zmíněných kategorií A a B. Proto například stále vychází vysoká personální náročnost v Americe či například v Japonsku (v USA 72 tisíc pracovníků na milion obyvatel, v Argentině 65 tisíc, v Japonsku 47 tisíc). V Evropě představuje jeden půl Německo po sjednocení (52 tisíc), k němuž s blíží například Itálie (50 tisíc), ale i Holandsko (49 tisíc), druhý pól pak Velká Británie (30 tisíc) nebo Španělsko (32 tisíc). Podíváme-li se na domácí pole, patrně nás neudiví, že Česko si svůj příznačný administrativní růst ve veřejném i soukromém sektoru stále ještě prožívá. Platí pro nás tedy stále to, co napsal Parkinson: Jestliže někdo věří, že tento růst dokáže přispět k plné zaměstnanosti, těžko mu jeho názor brát A jestliže jiní na druhé straně pochybuji o stabilitě ekonomiky založené na tom, že si úředníci posílají navzájem nesčetná sděleni, maji zrovna tak právo na svůj názor.
29 Veřejné byrokracie poslední třetiny dvacátého století jsou možná i pro potenciální přebytek informací a dezinformací jak uvnitř, tak i vně vlastní organizace příliš často vystavovány nutnosti chovat se nejednoznačne a přiměřeně podmínkám nejistoty, ba chaosu. Administrativní chaos je výraz pro maximální neuspořádanost a je tedy protikladem pojetí pravidelné veřejné správy. Správní věda v souladu s vývojem v jiných sociálních vědách dlouho pomíjela možnost analyzovat chaos. Sebereflexe v tomto směru na sebe nechala určitou dobu čekat, ale nikoli nadarmo. Nejznámějším z popisů chaosu v byrokratickém rozhodování se stal garbage can model, řešící vztah problému, rozhodnutí, účastníků rozhodovacího procesu a situace, v níž lze zvolit optimální variantu, a to v podmínkách informační inflace. Tomuto modelu předchází hypotéza, podle níž nelze rozhodování optimalizovat, protože všechny možné varianty rozhodnuti jsou předem známy a nelze je měnit ani přizpůsobovat povaze řešeného problému. Nadto jsou tyto varianty uspořádány tak nepřehledně, že existuje jen malá pravděpodobnost, že bude nalezena cesta k té nejlepší. Racionalitu je možné představit si názorně nejspíše jako dvůr plný plných popelnic napěchovaných roztrhanými papiiy, na nichž jsou sice napsána všechna možná řešení pro každou situaci, ale stěží si lze představit, že by se úředníci vždy znovu a znovu s celým tímto smetištěm špinili. Úspěch závisí nejspíše na tom, bylo-li vhodné řešení zahozené do nejbližší popelnice jen zcela nedávno, nebo na tom, dodržuje-li se provozní kázeň a třídí-li se poctivě každý odpad do popelnic opatřených příslušnými nálepkami. V neposlední míře záleží i na tom, jak často jsou popelnice vyváženy a jak často úřednici mění profesi a stávají se například popeláři.
27
28
2 Rozkvet a kritika administrativního státu
Literatura
CHEVALLIER, J., LOSCHAK, D. Science administrative. Paris : Picbon-Durand, 1978 GOLEMBIEWSKI, R. T. Public Administration as a developing discipline. New York: Dekker, 1977 GOODNOW, F. J. Comparative Administrative Law. New Yoik: Franklin, 1970 (reprint) GOURNAY, B. Introduction a la science administrative. Paris : FNSP, 1978
HOOD, CH, DUNSIRE, A. Bureaumetrics- die quantitative comparison of British central government agencies. Westmead : Gower, 1981
KAUFMAN, H. Are Governmental Organizations Immortal? Washington : Brookings. 1976 MORSTEtN-MARX, F. (ed) Elements of Public Administration in the New Democracy. Englewood Clifls : Prentice Hall, 1959
N1SKANEN, W. Bureaucracy and Representative Government Chicago: Aldine, 1971
PETERS, H. Der Kampf um den Verwaltungsstaat. In: Verfassung und Verwaltung in Theorie und Wirklichkeit,
Festschrift für W. Laforet, 1952
POMAHAČ, R. Veřejná správa a pnivo in: Správní právo. Praha : Karolinum, 1991 PÜTTNER, O. Verwaltungslehre. Manchen: C. H. Beck, 2000
RITTER, O.A. Der Sozialstaat- Entstehung unf Entwicklung im internationalen Vergleich. München: Oldenbourg, 1989
SCHUPPERT, G. F. Verwaltungswissenschaft. Baden-Baden: Nomos, 2000
SIMON. H. A-, SMITHBURG, D. W., THOMPSON, V. A. Public Administration. New York: Knopf, 1974
STEIN, L. Die Verwaltungslehre. Aalen: Seiende, 1975 (reprint)
SVATOŇ, J. Vládní orgán moderního státu. Brno: Doplněk, 1997
WILLOUGHBY, W. F. Principles of Public Administration. Washington: Brookings, 1927
WHITE, L. D. Introduction to the Study of Public Administration. New York: MacmiUan, 1955
Kapitola 3
Postmoderní situace
3 0 Ekonomickou teorii podložená kritika adnunistrativniho státu objasnila mnohé dřivé opomíjené stránky veřejné správy. Slabinou tohoto přístupu bývá však přílišné zaujetí pro ideu minimálního státu. Nékdy dokonce vzniká dojem, že velký stát má být zapomenut ve jménu velké ekonomiky (Kelsey 1995). Avšak velká ekonomika zůstává velkou institucí a klade v tomto smyslu mnoho obtížně zodpověditelných otázek (Wil -liamson 1996).
Rovněž u autorů, kteří ke studiu veřejné správy přistupují spíše ze státovědné, juristické a manažerské perspektivy přerůstá kritika administrativního státu do jisté rezignace v té situaci, kdy většina antibyrokratických reforem dosáhla plnoletosti a ztratila svou nevinnost (Caiden 1991).
Na přelomu šedesátých a sedmdesátých let překročila správní věda práh, před nímž se věnovala rozhodovacím, politickým a refonnním procesům ve veřejné správě s nadějí, že s omezenou racionalitou těchto procesů se lze spokojit, lze ji lépe poznat a lze se jí přizpůsobit a využít ji. Skončilo tak všeobsáhlé působení dvou vlivných proudů správní vědy, které se v současnosti obvykle označují zkratkami decision-making a policy-making. První z těchto proudů zakládal především H. A. Simon, druhý z nich je ve svých počátcích spojován zejména s pracemi F. Morsteina- Marxe a R. A. Dahla. V nové situaci přestává správní věda radit vládcům a správcům a obrací se - někdy ovšem s očividnou bezradností - na všechny, kdož jsou dotčeni správním systémem. Německý sociolog Niklas Luhmann se věnoval intenzívně správněvědní problematice ve svých pracích z 60. a 70. let (Recht und Automation in der öffentlichen Verwaltung, Theorie der Verwaltungswissenschaft, Legitimation durch Verfahren, Personal im öffentlichen Dienst, Organisation und Entscheidung). Právě tyto práce jsou v kontextu vývoje teorie veřejné správy považovány za překročení rámce systémové racionality veřejné správy a správního práva, které bylo možné porozuměl a kterou bylo možné vysvětlit na základě znalostí, opírajících se o odhalené principy rozhodování, resp., fungování veřejné moci a politiky.
^ružijeme-li státovědné terminologie, lze konstatovat, že právě v tomto období se začíná prosazovat přesvědčeni. Že materiální a formální funkce státu jsou z hlediska teorie veřejné správy druhotné, zatímco prvotní je způsob komunikace a procedury sebeřízenl Nelze si nepovšimnout souvislosti s teorií autopoietických systémů. Aufo-poiesis rozbíjí představu materiální i formální funkce státu. Řídící centrum se vytrati-- lo>, protože každá procedura je sama řídícím centrem, která se snaží umožnit komunikaci a fungováni jednotlivých prvků systému (Přibáň 2001).
29
30
3  Postmodeml situace
Teoretici veřejné správy (obory - školy - osobnosti) I
Veřejná správa se oddelením od státu ocitá v postmodemí situaci. Správní věda si od sedmdesátých let klade stále častěji otázky týkající se paralelních zdrojů autority a operacionálních možností rozhodovacích procedur v pluralistickém hodnotovém prostředí. S odvoláním se na Habermasovu teorii komunikativního jednání j sou činěny pokusy redefinovat policy-making tam, kde suveréna nahrazuji sítě suverénů, anebo tam, kde se suverenita ovládaní zcela vytratila. Administrativní stát je zatracen a zapomenut, ale strukturálně indukovaná byrokratická či manažerská hloupost v zasíťovaných ostrovech s relativně slušným sociálním zabezpečením a blahobytem žije dál. I proto lze zaznamenat výboje nespoutaného novátorství v manažerských školeních. Namísto o ideologii se mluví o penězích, kádrování a rodinkaření bylo vystřídáno rozvojem lidských zdrojů, obligátní staré struktury nahradily nové struktury (nebo i naopak), perestrojku zaměnil reinženýring. Někteří depresivněji naladěni autoři poznamenávají, že být postmodemim neznamená nic víc a nic méně nežli být ä jour. Hovoří-li se v zasíťovaném světě o globálním vládnuti a spravování (globál gover-nance and administration), nemohou tyto diskuse zůstat bez vlivu na koncept veřejné správy a správního práva. Globální vládnutí a spravování bývá spojováno s představou funkčnosti globální ekonomiky (globální vláda poopraví to, co nedokáže ekonomika) a univerzálnosti globální komunikace (vseje všudypřítomné). Když zhruba před čtvrtstoletím začala v Evropě triumfovat vlna reprivatizace, která měla reformovat nejenom veřejný sektor, ale celou veřejnou správu, vyslovili někteří administrativisté a právníci naději, že zastarávající adrmnistrarivni právo nahradí New Public Management Privatizuje-li se stát a veřejná správa, mění se i právo a řízení. Výsledkem může být světový systém regulace bez státu, eventuálně doplněný o systém ovládání, jenž je, ve své normativní části výpůjčkou toho, co se osvědčilo v soukromém světě. Rozdílnost v ustrojení systému správního práva jako práva silných národních států tak ztrácí postupně svůj význam. Proklamace univerzality práva označovala naléhavost potřeby uznat ve větším rozměru existenci společných právních pravidel a principů. Když však tento vývoj pokročil do své postmodemí fáze, objevil se syndrom globální Bukoviny,9 tedy souběh příznaků toho, že svět jako globální vesnice uznává především jednotný soubor soukromoprávních pravidel a principů.
Silnou stránkou postmoderniho správněvědního bádáni je jeho citlivost pro hledáni « souvislostí tam, kde bychom je jinak nehledali. Je to cesta začínající od poznání, že všechno je jinak, a končící v momentu, kdy subjekt zvítězí nad člověkem. Přiznejme, že mnozí znalci veřejné správy subjektivně podlehli myšlence modernizace. Modernizovat veřejnou správu znamená konformovat ji. Postmodemí přístup se snaží pochopit obsah konformity, a tedy případně i to, proč se výsledek nemusí shodovat s našimi představami.
GLOBAL BUKOWINA Legal Pluralism in the World Society. In: TEUBNER, 1996.
31
32 " Rozdíl mezi spravováním prováděným administrátory veřejných služeb a řízením ovlá-
daným manažery byl na přelomu 80. a 90. let vymezen zhruba takto:
- administrátoři se snaží vyhýbat se chybám, zatímco manažeři hledají cesty k úspěchu;
- cíle administrátorů se téměř nemění, zatímco manažeři vědí, že strategické cíle mohou být dosaženy jen s pomocí flexibilně definovaných podcílů;
- administrátor si hraje na arbitra, zatímco manažer je protagonistou hry zvané veřejná správa;
- zdroje jsou pro administrátora věcí druhořadou, pro manažera věcí prvotní;
- administrátor se zajímá o to, jakou má odpovědnost, manažer o to, jaké jsou jeho úkoly;
- administrátor je zajatcem hierarchické struktury, zatímco manažer více doplácí na nadměrnou delegaci kompetencí;
- administrátor nezná cenu času, zatímco pro manažera čas jsou peníze;
- administrátoři se vyžívají v krizovém řízení, manažeři rádi riskují, avšak risk se snaží minimalizovat;
- administrátor se rád uchyluje k rozkošatělým procedurám rozhodování, manažer miluje spíše rozhodnutí než rozhodování;
- administrátor až příliš často podléhá prostředí, v němž působí, zatímco manažeT se snaží své prostředí aktivně ovlivňovat;
- nejlepší administrátoři se stahují do týmů řešících složité problémy z minulosti, nejlepší manažeři se uplatňují v týmech, které zjišťuji, jaké problémy bude možná ještě nutné vyřešit;
- administrátoři vidí pokrok ve všeobecně uznaném a rozšířeném standardu, zatímco manažeři jsou v tomto ohledu věčnými experimentátory;
- administrátor je zpravidla vzděláván spiše humanitně a právnicky, zatímco manažer se musí vyrovnávat se vzděláním sociálního inženýra či ekonomického počtáře.
33 Kritici úspěchu manažerismu, jenž byl vyvolán postmodemí situací, v níž se veřejná správa k překvapení mnoha byrokratů ocitla, mají patrně pravdu, když sarkasticky říkají, že manažerský přístup vedl v mnoha případech ne k zlepšení, ale k likvidaci veřejných služeb, což však lze hodnotit jako úspěch jen v několika specifických případech, a i nadto platí, že administrátoři by zvládli takovou operaci lépe.
V masových mediích P. Drucker opakovaně připomíná, že manažeři rádi mluví o svém specifickém postavení ve veřejném sektoru, to však je často to jediné, co pro veřejný sektor dělají, a H. Mintzberg hovoří o ztrátě soudnosti spojené s posedlostí poměřování všeho kritérii soukromého byznysu a navrhuje, aby na některé publikace a konference o veřejném managementu byl zájemci upozorňováni varováním: Nepoužitelné ve veřejném sektoru!
Rating je výrazným prvkem v řadě manažerských výrazů, který se usadil v administra-tivistickém slovníku. Ve správní terminologii jde o výraz spojený s evaluační mánií,
■ŕ-
31
32
1
3  Postmodeml situace
tedy se stavem, kdy se přehnaně obáváme rozhodovat o věcech, kterým nerozumíme. Tohoto strachu se lze nejlépe zbavit, získáme-li důvěru v cizí ohodnocení skutečnosti, které lze z hlediska našeho rozhodování považovat za důležité. Ve světě velkých investic a obchodů se patrně vyplatí platit konzultantským agenturám nemalé částky za reference o lidech, firmách, ale i o městech či státech. Rating je ve vlastním smyslu toho slova známkováni, zařazování do skupiny jistých šarží, ale i měřeni ohlasů a oněch příslovečných šumů, které vydává tráva, když roste; V obchodním světě vychází ratíng ze schopnosti ocenit tržní pozici hodnoceného subjektu; což je pochopitelně snazší tehdy, jde-li o zavedený či rekonstruovaný podnik, a za předpokladu, že je o tomto podniku možné získat dostatečné množství informaci zvenku i zevnitř. Ohniskem hodnocení je koneckonců existující a očekávaná ziskovost Vedle závěrů vycházejících z odhadu zhodnocení reálné tržní pozice pracuje komplexní rating i s virtuální realitou, tedy s tím, co se může dít, uvěříme-li, že se věci maji skutečně tak, jak se jeví. Do hry vstupují takové faktory jako důvěra, image, přesvědčivost, transparentnost, ale i institucionální vztahy typu vlastnických struk1 tur a mocenské participace, Přistoupíme-li na představu, že vládni a korporační management má mnoho společných rysů a že i státy, regiony a obce se v jistém smyslu mohou chovat jako firmy, nabízí se otázka, jak by měl vypadat rating jednotek veřejné správy:. ,
Co se prosté reality týká, pak personální evaluace by patrně měla mít ve veřejné správě o něco větší váhu než oceněni finanční situace. Veřejná správa je neziskovým fenoménem, je však zastíněna státní regulací a také spolu se státem selhává; Je však pravdou, že hodnocení, které shledává v systému veřejné správy prvky korupce, právního vakua a institucionálního boje byť i jen o zcela marginální změnu, musí mít v logice ratingu vždy spíše záporné znaménko? Skeptičtí pozorovatelé dlouhodobých poměrů ve veřejné správě se kloní k tomu, že pokušení vznikající na hraně styku veřejné sprá-. vy s tržním světem je natolik velké a veřejností koneckonců tolerované, že za úspěch, lze považovat už jen to, že se růst negativních jevů daří alespoň částečně udržet na« uzdě.
Literatura
ARNIM. H. H. Der Stau als Beute. München: Knaur, 1993
BOJE, D. M. et al. (eds) Postmodern Management end Organization Theory. London : Sage. 1996 CA1DEN. □. E. Administrative Reform Cornea of Age. Berlin: De Cruyter. 1991
CAMERON, K- 5., SUTTON, R-1.. WHETTEN, Ts. A. (eds) Readings in Organization«! Decline. Cambridge : Ballinger. 1988
DUPUY, F., THOENIG, J. C. Ľadministraŕon en miettes. Paris : Fayard, 1985 DURAN, P. Penser l'action publique. Paris : LGDJ, 1999
EVANS, R, RUESCHEMEYER. J., SKOCPOL. T. Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge LTnivereity Press, 1985
33
Teoretici veřejné správy (obory - školy - osobnosti) I
GIBBWS, J. (cd) Contemporary Political Culture: Politics in a Post-modern Age. London: Sage, 1989 KELSEY, J. Economic Fundamentalism. London: Pluto Press, 1995
MARCH, J. G., OLSEN, J. R. (eds) Rediscovering Institutions - The Organizational Basis of Politics. New York: Free Press, 1989
MLČOCH, L. Inštitucionálni ekonomie. Praha: Karolinum, 1996 MORGAN, G. Images of Organization. Beverly Hills ; Sage, 1986
POMÁHAČ, R- Proměny správni vidy in: Veřejní spiíva a právo. Praha : C. H. Beck, 1997
OSTROM, V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Alabama : University of Alabama
Press. 1973
PftJBÁN, J, Disidenti práva. Praha: SLON, 2001
STOKER, G. (ed) Hierarchy, Markets and Networks. London: Macmillan, 1998 TEUBNER, G. (ed.) Global Law Without a State. Aldershot: Dartmouth, 1996 WALDO, D. (ed) Public Administration in a Time of Tuitulencc. San Francisco : Chandler, 1971 WILLIAMSON, O. Governance. Oxford: Oxford University Press, 1996
34
r,ľT Komparativní modely veřejné i-------' správy .
Kapitola 4
Srovnávací veřejná správa
Moderní srovnávací výzkum veřejné správy nahradil před více než stoletím mnohé 34 drivéjäí výdobytky pojmové státovédy a admmistrativistiky. Rovnéž na poli veřejnoprávní komparatistiky vznikala díla, která v pomerné širokém historickém záberu mapovala velké správní systémy. Je paradoxem - alespoň z evropocentrického hlediska - že právě představitelé americké školy Public Administration byli na přelomu století autory klasických děl komparatistické orientace, těžící z různorodosti evropské správní tradice (Heady, 1984). Američtí profesoři Comparative Public Administration zafixovali v administrativistickém slovníku například pojmy pruský centralismus (adoptovaný i v rakouské monarchii, ve skandinávských zemích či v Nizozemí), francouzský pragmatismus (rehabilitujlei byrokracii jako racionální formu vlády), či anglická samospráva-(ve smyslu Bagehotovy doktríny).
Pojmy centralismus, pragmatismus nebo samospráva jsou významné správněvědní pojmy a v abstraktní rovině srovnávacích úvah jsou použity jako tertium comparatio-nis, čili sjednocující prvek a obor úvahy komparativního zkoumání. Tyto pojmy jsou prezentovány jako typy. Centralismus nalezl u klasických autorů Comparative Public Administration někdy před sto lety svůj typický výraz především v pruském modelu uspořádání veřejné správy, a to právě na základě srovnávání, kdy pruské comparatum (to, co se srovnává) předčilo všechna comparanda (to, co může být s pruskou organizací veřejné správy srovnáváno).
Zdá se, že tento přístup, který tak úspěšně využila americká škola Public Administra-   3 5 tion, se ve správní vědě dobře zabydlel i v dalších dekádách, a že jsme jím mnohdy ovlivněni více, než bychom si rádi přiznali.
Srovnávací správní věda má své dvě obvyklé včtve,'z nichž jedna je chronologická, opírající se o historicko-srovnávací metody, a druhá prostorová, využívající geogra-ficko-srovnávací metody. Komparativní modely veřejné správy lze zrovna tak jako srovnávací správní právo považovat za produkt komparativní administrativistiky, který klade vyvážený důraz jak na zkoumané jevy, tak na konkrétní prostředí, s nimž jsou tyto jevy spojeny. Srovnávání těchto jevů provádíme proto, abychom si ujasnili jejich
Komparativní modely veřejná správy II
hodnocení v konkrétním prostoru a čase. Použití historicko-srovnávacich a geografic-ko-srovnávacich metod představuje laboratoř, v níž lze o empiricky zjištěných datech uvažovat, aniž by hrozilo nebezpečí, že sklouzneme do normativního světa bez jakýchkoli hodnot, nebo že určitý jev apriorně zhodnotíme dříve, než jej poznáme. Zkoumáni vývojových souvislostí vede k úvahám o velkých systémech veřejné správy, a správního práva, což je tradiční úloha srovnávací správní vědy. Snaží-li se komparatisti-ka vnést do vývojových souvislostí organizace a funkci veřejné správy systematický pořádek, zjišťuje mnohdy téměř banální věc, že vseje relativní a že srovnatelné je všechno se vším. Relativizace poznatků je osudem těch, kdož se spoléhají na srovnávací metodologii. Zjišťováni toho, že veřejná správa má i v jiném prostředí a odlišné situaci obdobné, ne-li stejné problémy, může však mít i uklidňující, ne-li léčivé důsledky.
36 Evropští historikové, pokud jsou postaveni před úkol koncipovat souhrnný přehled národních dějin veřejné správy, voli zpravidla některou ze tří možnosti, jak určit časové rozpětí svého pohledu. První možnosti je sledovat vývoj veřejné správy v paralele s dějinami státu, což často představuje tisíciletou periodu, v níž jsou často za zlomové považovány dva momenty, které se samozřejmě mohou v konkrétním historickém procesu několikrát opakovat, prolínat a vrstvit, přičemž jsou živeny z domácích i cizích zdrojů. Jde zvláště o moment centralizace a decentralizace státu a o akulturaci právního řádu správy. Druhá možnost nabízí vyčkat na vstup novověkého vladaře na politickou scénu a od tohoto momentu sledovat proces vývoje veřejné správy. Tato možnost má svou výhodu i v tom, že lze již bez obtíži paralelně sledovat stav dobové adminis-trativistické reflexe, celkový časový záběr se však zkracuje zpravidla na necelé půlti-síciletí. Konečně třetí možnost spojuje vznik veřejné správy hodné svého jména ve většině evropských států až s obdobím osvícenského absolutismu. Při takovémto přístupu se obvykle vychází z teze, že státy, v nichž z různých důvodů absentovala původní či přetvořená racionální kvalita osvícenských reforem, trpěly určitým zpožděním vývoje a dříve či později se samy staly předmětem rozvojové pomoci ze strany jiných států. Východisko uplatněné v tomto případě je však poněkud nebezpečné potud, že problematika vývoj e veřejné správy může být snadno zastíněna problematikou vývojových forem státní byrokracie.
37 Chronologicky nejstarši komparativní modely veřejné správyjsou založeny na respektování starého práva (zpravidla platícího od nepaměti) a silné vůdcovské autority, spojené s tradicí a kultem, anebo s charismatem. Organizační struktury se jeví spiše jako druhořadá záležitost. Potvrzují to například reeentní antropologické výzkumy, které ukazuji, že i v tak zlomovém okamžiku, jakým je prosazeni změny onoho zdánlivě neměnitelného starého práva, se vůdcové primitivní společnosti obejdou bez institucionálních zprostředkovatelů. Tak například T. Parsons výmluvně upozorňuje na odlišnou zkušenost formování správních struktur v extrémně zmilitarizovaných podmínkách, jimiž prošla například zuluská říše v období mfecane.6 Kontakt s drsnými ■    PARSONS, T. Společnosti - vývojové a srovnávací hodnoceni. Praha : Svoboda, 1971, s. 84 an.
4*
CO
35
36
4 Srovnávací veřejná správa
Komparativní modely veřejné správy II
evropskými kolonisty vedl k rychlé změně v uspořádání domorodé společnosti, v niž vynikly silné osobnosti nadané talentem uplatněným ve vojenské organizaci. V oddílech Dingisvajovy konfederace nenajdeme sice muže gramotné, jsou to však oddíly složené ze specialistů, kteří si své postavení v tomto aparátu museli vydobýt jak svým umem, tak promyšleným postupem kariéry. Tyto oddily (buťho) měly i svou hospodářsko-správnl mírovou funkci a v krátkých přestávkách mezi boji se podílely na pokroku ve způsobu lovu zvíře či pasení dobytka. Obvyklou integrační roli, kterou jinde plnilo staré právo, v zuluském státě, založeném na násilí v čisté podobě, nenacházíme. Již v primitivních společnostech nalezneme jak příklady vývoje práva bez správních struktur, tak i správy bez práva. Parsonsovo funkcionalistické pojetí konstruuje typ vyspělých primitivních společnosti, v nichž se setkáváme s tím, že legislativa, daňová správa či výkon spravedlnosti nejsou řízeny a organizovány ve fonnálnich strukturách. Příznačné je, že právo ani správa nemusejí být podmíněny existencí psaného jazyka a skupiny gramotných služebníků moci. Rozhodně však tento stav nevylučuje vývoj k političtějšímu typu práva a správy, tedy k typu překračujícímu hranici, která dělí klanový primitivismus od společností tradičních (iesp. společností patriarchálních a patrimoniálních ve Weberově terminologii, či společností archaických a přechodných v Parsonsově terminologii). Na tomto vývojovém stupni se již můžeme setkat s poměrně rozvinutou byrokracií, státním intervencionalismem, peněžním systémem.
Vraťme se však k vývoji, který určuje tradiční představu o utváření veřejné správy 38 v novodobé Evropě. Pro západoevropskou správní historii představuje téměř magický letopočet 1500 nepřehlédnutelný vývojový mezník Připomeňme, že na Západě, kde skončila stoletá válka a začala éra mimoevropských výbojů, se v průběhu 16. století zkonsolidovala tři velká království a vznikl zde nový typ ústřední vlády s konkrétní podobou osamostatnění se exekutivy, ale také jejího provázání s ostatními druhy veřejné moci ve smyslu slavné Bodinovy teze o oddělení veřejné moci a soukromého vlastnictví.
Rozcestí, na kterém se vývoj evropské veřejné správy v prvním novověkém století ocitl, nabízelo dvě hlavní cesty.'Prvni z nich navazuje na demokratickou či oligarchickou vládni a správní tradici?jejíž obrazném však v totalitním středověkém univerzalismu zpravidla ustupuje do pozadí. Druhá cesta je přímější a směřuje k absolutistické vládě. Slavná Machiavelliho paralela mezi tureckou a francouzskou monarchií říká, že čím j e stát centralizovanější, tím obtížněji může být podmaněn, ale pokud se to podaří, je snadnější-vládnout v tomto slátě, využije-li nová elita starou správní strukturu.
Na anglickém příkladu vidíme dobrý příklad vypořádání se s disfunkčnostíabsolutistic- » 39 kého režimu. Po století vývoje, který probíhal v hlavních rysech lineárně vůči vývoji francouzskému a španělskému a kdy anglický stát vlastně soupeřil se svými největšlmi rivaly jejich vlastními zbraněmi, vyhrocuje občanská válka spor mezi monarchickou a republikánskou stranou. Je to republikánská strana, která zdůrazní myšlenku pozitivní-
ho, pečovatelského státu. Restaurační převrat roku 1660 a pak zejména šťastná a slavná revoluce roku 1688, bývá standardně interpretována jako vítězství parlamentarismu. Stejně důležité pro pochopení významu této události jsou však i další klíčové momenty: ustavení mechanismu spolupráce vládnoucí a opoziční politické strany, redefino-váni principu rule of law, ale i zachování na svou dobu překvapivě jednotného, ale zároveň decentralizovaného systému správy věcí veřejných.
Pro naznačený vývoj na britských ostrovech je příznačné, že v době, kdy král Jakub VI. Skotský (Jakub I. Anglický) píše své dílo Trne Law of Free Monarchies, v němž připouští, že panovník by měl jít příkladem a podřizovat se právu, ač to není jeho povinností, neváhají soudy napravovat nepořádky v místní správě í bez přímého poukazu na královskou autoritu aplikací nezpochybnitelných právních principů. I z toho důvodu lze souhlasit s názorem, podle něhož stejně jako vítězství Parlamentu nad Korunou způsobilo dobrodružství Stuartoven také vítězství obecného práva nad právem správním. V Anglii se královské soudy postupně staly nezávislými na královské moci a začaly rozhodovat dle vlastního uvážení i ve věcech magistrátského impéria, tedy například poskytovaly ochranu úředníkům, kteří přišli o úřad způsobem odporujícím požadavkům natural justice. Zároveň se tyto nezávislé soudy staly i místem, kde bylo možné domáhat se ochrany v případech zneužití úřední pravomoci. Později, kdy na kontinentě znovu vítězilo oddělování práva soukromého od práva veřejného, se v anglickém právu naopak plně prosadil princip obecné právní odpovědnosti i ve vztahu ke dříve privilegovaným osobám. Je třeba připomenout t to, že anglické právo se dlouho obešlo bez pojmu vrchnostenského správního aktu a že až s vysokou intenzitou činnosti modemi veřejné správy v tomto století byla celá složitost problému obnažena. Anglie se tak díky reformnímu vývoji počatému v 17. století definitivně rozloučila s možnosti transformovat obecné právo do absolutistické formy správního práva tak, jak se to vlastně stalo se středověkým le droit commun ve Francii.
40 » Fran(»uzskýpříldadilustmjechajakteristickýdůsledekpropojeníekonomickéhouti-litarismu s mocí představovanou konsolidací státního aparátu. Tento jev unikal pozornosti v městských státech, ale stal se symptomem prvého francouzského pokusu o ovládnutí evropského hospodářského prostoru.
Francouzská monarchie se stala již v průběhu 16. století historickým prototypem administrativního státu, na jehož posílení měly paradoxně větší zájem vznikajíc! nežli přežívající společenské třídy. Ve Francii začala být úřední činnost považována výhradní za výsostný projev stárni moci a sféra úředních vztahů byla právní doktrínou i soudní praxi přísně oddělena od sféry vztahů vlastnických a majetkových. Královská moc si postupně vytvořila specializované jurisdikční orgány rozhodující ve věcech týkajících se úřadů a úředníků. Činnosti Královské a pozdější Stárni rady by! vytvářen soubor pravidel, jenž se stal jakousi nadstavbou nad obecným právem. Tato pravidla byla obsažena v dobrozdáních, která hlavě státu a šéfovi exekutivy pomáhala nastolit spravedlnost ve vztazích, které se vymykaly pravidlům civilního práva. Jakobínske
37
38
4 Srovnávací veřejná správa
Komparativní modely veřejné správy II
unitami centralizované stárni zřízeni, jež vyhovovalo jak republikánské, tak monarchické formě vlády, na delší dobu petrifikovalo výjimečnost postavení státní byrokracie. Právní postup vůči úřední sféře i postih úředníků nemohl dlouho překročit meze subordinace, projevila se typicky schizogenní právní reakce, kdy jedna a táž osoba odpovídala jinak, byl-li za protiprávni uznán její čin jen jako soukromé jednání, a jinak za skutek úřední povahy.
Jiným historickým vývojem prošly veřejná správa a správní právo ve středoevropské 41 oblasti. Ve státech této oblasti dlouho scházel vlastní silný impuls k rozvinutí nového právního odvětví, navíc zde ještě hluboko do 19. století doznívaly vlivy historizující doktríny veřejného práva, prodlužující životnost státovědných představ spojovaných se starou řimskoněmeckou říši a s exkluzivitou a nedotknutelností vládní moci. Klasik německé admmistrativistiky Otto Mayer svého času příznační poznamenal, že ústavní právo se neustále mění, zatímco správní právo zůstává stejné. Jestliže se v západoevropské oblasti správní právo stalo z velké části právem soudcovským (a právě vzhledem k této charakteristice platí výše citované Mayerovo tvrzení o stabilitě správního práva), pak ve středoevropské oblasti zůstávalo toto právo dlouhou dobu především právem policejních předpisů.
Recentní německé i rakouské obecné správní právo - allgemeines Verwaltungsrecht -si stále zachovává rysy odlišující ho od francouzského droit administratif či anglického administrativě law. Většina z těchto charakteristických rysů prozrazuje svůj historický původ. Allgemeines Verwaltungsrecht je spíše než s obecnými právriimi principy a s pravidly vyvinutými v systému soudcovského práva svázané s abstraktnirni ústavními principy. Přispívá tomu v některých situacích překryvná a v jiných komplementární možnost uplatnění správní žaloby a ústavní stížnosti, chce-li se ohrožená či poškozená strana sporu se správním orgánem domoci soudní ochrany svých práv. Větší prostor soudnímu uvážení se naskýtá spíše v zjišťování narušení ústavního nežli správního práva. Recentní vývoj jak německého, tak rakouského správního práva nadále spoléhá na význam rozvoje pramenů psaného práva a kodifikace se zvláštním důrazem na procesní předpisy.
V.evropském právním prostoru se obvykle uvažuje o třech až čtyřech velkých systé- 42 mech veřejné správy, úzce spjatých s tradici vývoje v mateřských státech, které lze s úspěchem studovat jak vzhledem k institucionálním a organizačním strukturám vládnutí a spravování, tak s ohledem na rozdílnou politickou a organizační kulturu a administrativní styl, tak i ve vazbách na utváření systému právní kontroly veřejné správy, zvláště pak správního soudnictví (Ridley 1979, Dyson 1980, Pltrová, Pomáhač 1998). Z historických souvislostí, které jsme se již snažili předestřít, je patrné, že při pomyslném rozdělení Evropy na Západ a Východ má jednoznačnou převahu západní orientace. Zaujetí pro modernitu a modernizaci ve vývoji veřejné správy je tedy z hlediska toho, co je velkým systémem a paradigmatem akulturace, zaujetím prozápadním.
Nejčastěji se setkáváme s rozlišením ostrovní a kontinentální tradice (Arora 1972, Ashford 1982, Rowat 1984, Blondel 1990). Velká napoleonská reforma veřejné správy z počátku předminulého století, která se odehrála ve Francii a stala se úspěšným exportním artiklem, vede k rozlišení francouzské a německé (někdy označované neutrálně jako středoevropské) větve kontinentální tradice. Pokud se autoři nespokojí s trojicí velkých systémů, připojuje se tradice nordická nebo skandinávská, která sice s výjimkou svého sousedství nebyla příliš expanzivní, a v mnohém více přijímala, než rozdávala, avšak stále obsahuje řadu zajímavých prvků. Terminologicky se pro toto dělení ustálily dnes již spíše konvenčni než výstižné a přesné terminy, označující uvá-i   děné systémy jako:
- anglo-saský, těžící z kdysi skvělé britské ostrovní izolace a vzbuzující někdy až nekritické nadšeni u stoupenců minimálního stáru, kteří zejména severoamerický export tohoto systému nazývají stateless society;
- francouzský, resp. napoleonský, těžící z kontinentální tradice unitarismu a centralismu:
- německý (středoevropský), těžící z kontinentální tradice federalismu a decentralizace;
- skandinávský, v němž se zajímavým způsobem propojuji prvky anglo-saské a německé větve.
43 Politická, právní a správní integrace, která probíhala na Západě od poloviny minulého století, a.jež je ve své recentní podobě už silně zasažena globálními faktory, vede mnohé autory k tomu, že kladou menší důraz na práci s historickými modely, z nichž snad nejznámějšími byly westminsterský a jakobínsky unitarismus, označující dvapro-tipólné přístupy k vytváření mezivládních vazeb v rámci sílícího jednotného státu, a to jak z hlediska vertikální a horizontální dělby pravomocí a kompetencí, tak z hlediska kontrolních vazeb v rámci ústavního systému.
V 70. a 80. letech se musela srovnávací správní věda začít vyrovnávat s problémy plurality vládnutí a s mnohovrstevnatým proplétáním se organizačních a procedurálních aspektů tvorby a implementace správních politik, neboli s intergovennentalismern, se soužitím exekutivy na různých prostorových úrovních vládnuti, včetně nově se ustavující evropské a globální úrovně vládnutí. Tehdy se dostaly do administrativistického slovníku zprvu málo pochopitelné, jakoby z cizího světa přicházející - a mimochodem dosud do češtiny nepřeložené, pouze počešťované - termíny intergovemmentálni konstituce, intergovemmentálni politika a intergovemmentálni management. Naposledy zmíněný termín navíc odrážel stav masivního pronikání manažerských přístupů a hodnot do veřejné správy.
Na tento trend reagovalo mnoho autorů, někteří z nich i se snahou vyhnout se příliš splývavému pojetí. Namísto všeobjímajícímu intergovemmentalismu byla například někdy dávána přednost běžnějšímu rozlišení vládnutí na mezinárodni úrovni (internacionální způsob), na úrovni evropské (supranacionálni čili nadnárodní způsob) a na úrovni vnitrostátní, infranacionálnl (Weiler 1999).
39
40
4 Srovnávací veřejná správa
Komparativní modely veřejné správy II
Ch. Hood1 navrhl hodnotový referenční rámec, který se stal jednim z nejcitovančjsích 44 ve správnčvčdnl literatuře 90. let, protože se zdál být mimořádní užitečný jak pro využiti z hlediska rozvoje intergovemmentálni teorie, tak pro kritickou analýzu přínosu rnanažerismu.*
Hodnoty typu X {keep it robust and resilient) jsou nezbytné k tomu, aby obtížné, drahé, vždy neefektivní apod. činnosti spadající pod materiální funkci státu mohly být vůbec uskutečňovány - příkladem může být ochrana života a zdraví nebo účinný výkon spravedlnosti, což jsou statky v mnoha státech téměř nedosažitelné. Problémem je, že si to často nedáváme do souvislosti s ústavním systémem toho kterého státu. Hodnoty typu 6 (keep it honest and fair) v poněkud postmodemím duchu upozorňuji na to, že politika se v civilizovaných státech bohužel už tolikrát diskreditovala, že ji nezbývá - nezmůže-li nic jiného - než být procedurálně slušná. Otevírá se tak složitý problém legitimity veřejné politiky a správy, ale i praktická zkušenost, že v politice se donekonečna střetávají ti, kteří nikdy definitivně nezvítězí. Hodnoty typu a (keep it 1 ean and purposeful, match resources to dcfincd tasks) jsou crperacionálnírni hodnotami, měřícími výkonnost veřejné správy v takových jednotkách, jakými jsou například čas, nebo pemze, anebo obojí, což je vlastně totéž.
Mnoho komparatistíckých pokusů usiluje o spojeni hodnot typu lambda, théta a sigma s jádrem intergovernmentální konstituce (ústavních základů vládnutí na mnoho vrstevné úrovni), intergovernmentální politiky (procedur veřejné volby, politické strategie i taktiky v mezivládních vztazích) a mtergovemmentálnlho managementu (pod nímž si stále ještě představujeme aplikaci globálního stylu řízení, nazývaného New Public Management, na oblast internacionální, supranacionálni i infřanacionálnl veřejné správy).
Uveďme, jakých hlavních problémových okruhů se tato zkoumáni dotýkají: 45
	A (ústavní hodnoty)	8 (politické hodnoty)	Z (manažerské hodnoty)
Intergovernmentální konstituce	1.1 (suverenita)	1.2. (kooperativní federalismus, konsensuálnl unita rismus)	1.3 (hierarchie)
Intergovernmentální politika	2.1. (autonomie)	2.2 (peer pressure)	2.3. (split, fúze)
Intergovemmentálni management	3.1. (integration through law)	3.2. (negociace, kontra ktualizace)	3.3. (kontrola)
A Public Management for All Seasons? In: MAOR, M.. LANE. /. E. (eds) Comparative Public Administration. Vol. I. Aldershot: Asbgate-Damnouth, 1999, s. 323-339.
S ohledem na práce některých svých inspiratory označuje Hood trio navržených hodnot písmeny řecké abecedy lambda, théta • sigma;
- typ X: redundancy, diversity, robustness, security, resilience:
- typ 8: honesty, fairness, mutuality:
- typ o*: frugality, parsimony, economy, effectiveness, efficiency.
46
Suverenita: Lambda hodnoty může podle tradiční představynejlépechránitsilný.svr-chovaný, národní stát - jak se však tato situace změní v integračních či devolučních procesech, kdy se s pokračujícími změnami v mezivládních strukturách tradiční suverenita postupně rozpouští?
Peerpressure: Intergovernmentální politika se střetává s ji genericky nejbližšími théta hodnotami v rámci vzájemného nátlaku rovných partnerů - kde však lze skutečně najít rovnost.mezi malým a velkým národním státem, mezi centrální a místní vládou, mezi Evropskou unií a Evropou regionů?
Kontrola: Kontrola (nikoli jen ve smyslu pouhého srovnávání žádoucího cíle a dosaženého výsledku, ale i ve smyslu regulace podle žádoucího cíle a dosaženého výsledku) je zřejmým průnikem intergovernmentálního managementu a sigma hodnot -v jakém institucionálním prostředí může však být sama účinná natolik, aby se nezměnila v pouhou administrativní rutinu?
Autonomie: Co plati? Slušností politiky je tolerance? Anebo: je třeba přes všechnu slušnost politiky tolerovat autonomní chování i za cenu nestability? Právní integrace: Jak robustní je v intergovernmentálním prostředí síla regulace zprostředkovaná právní formou?
Kooperativní federalismus nebo konsensuální unitarismus: Lze federalizací nebo silnou podporou procedur užívaných k dosažení co nejširšího souhlasu vytvořit dobrý ústavní systém?
Negociace, kontraktualizace: Kde začínají a kde slušně končí procesy jednání a ze-smluvňování výsledků jednání v intergovernmentálním prostředí? Hierarchie: Je tradiční westminsterský a jakobínsky unitarismus již nadobro mrtev? Jaké hierarchické struktury jej nahradily?
Split, fuze: Jaké výhody a nevýhody mají z hlediska hladkého průběhu správy věcí veřejných alternativní struktury (decentralizace - subsidiarita, komplementarita - de-koncentrace apod.)?
V posledním období získávají srovnávací úvahy i rozměr, který je přiřazuje k řešení správních a právních problémů Evropské unie. Většina znalců se shodne na tom, že evropská regionální politika předbíhá evropské regionální právo. Ústavní smlouvy Evropské unie prozatím neumožňují harmonizovat společné regionální právo Unie, národních států a regionů a existuji dokonce pochybnosti o tom, zda je rozumné o společném regionálrtím právu vážně uvažovat Regionální politika je ve smyslu uplatnění principu subsidiarity nejenom politikou států, ale i pol itikou regionů samotných. Přitom právo EU přebírá definici regionu ze soft-brw, konkrétně pak z doporučuj [cích aktů Rady Evropy a z Charty regionalizace, přijaté ve formě rezoluce Evropského parlamentu. Region je územní společenství na úrovni teritoriální jednotky, které má blíže k centru než k místním územním celkům. Toto společenství je nadáno řadou politických, hospodářských a sociálních práv. Stanovisko mnoha členských států k praktickému uplatnění této definice ve smyslu zaručení práva na regionální samcv
41
42
4 Srovnávací veřejná správa
Komparativní modely veřejné správy II
správu lze však nejspíše charakterizovat jako rozpačité, ne-li přímo odmítavé. Na mapu sice umíme zakreslit regiony prvního až pátého stupně ve smyslu nomenklatury Eu-rostaru, interpretace významu těchto jednotek pro Evropskou unii je však často mlhavá. I v případě vyšších jednotek, s nimiž se především pracuje v regionální politice, se vyznačuje politický statut těchto regionů velkou variabilitou. Škála politicko-právni-ho statusu se rozprostírá od suverénního národního státu, přes členský stát federace či zemi, autonomní politickou jednotku, samosprávný kraj, dekoncentrovaný kraj či okres, až k pouhopouhé statisticko-plánovací jednotce bez jakéhokoli ústavního zakotvení. Otázka regionální vlády a regionálního vládnutí však nadále ovládá mnohé z úvah o celoevropské ústavě. Ve hře je nikoli jen kontext efektivnější kohézni politiky, ale i stále vyzývavější podněty vycházející z přesvědčení, že jiný než mnohovrstevný systém mezivládní interakce by byl snadno odsouzen k neúspěchu.
Decentralizovaný systém vládnutí je v současné době v mnoha evropských státech chráněn zákony a soudy. Proto také jeho definice využívají až překvapivě mnoho juristických pojmů. Pojem decentralizace v sobě zahrnuje přinejmenším čtyři neoddělitelné aspekty:
- vymezení územních jednotek, s nimiž se nakládá nejenom jako s částmi státního území, ale též jako se samosprávným územním celkem,
- určeni toho, jaké zájmy reprezentované samosprávou budou respektovány státním centrem,
- vytvoření předpokladů pro to, aby samosprávné orgány mohly být vytvářeny a obsazovány tou z demokratických procedur, která příslušnému společenství nejlépe vyhovuje,
- zaručení právní integrity místních a regionálních vlád, zvláště modernizace komunálního a regionálního práva a provázání záruk práv jednotlivců a práv územních společenství s účinnou soudní ochranou.
Zásadní význam pro dotvořeni ústavy ve smyslu zakotvení práva na regionální samosprávu mají v poslední době zvláště aktivity Rady Evropy, v prvé řadě návrhy odvozované v mnoha směrech od úspěšné Evropské charty místní samosprávy, Příprava Evropské charty regionálni samosprávy nemůže ignorovat ani poměrně dynamický vývoj regionalizace vládnutí v mnoha evropských státech. Lze shrnout, že společné zásady se opírají o několik jasných bodů. Regionální vlády mají v ústavních a zákonných mezích možnost vykonávat svou kompetenci, tj. spravovat Část veřejných záležitostí na vlastní odpovědnost, v zájmu obyvatelstva regionu a v souladu s principem subsidiarity. Tato kompetence se může týkat každé záležitosti, která není z výkonu regionálními orgány právně vyloučena nebo svěřena jinému orgánu. Rozhodovací pravomoci mohou zahrnovat i pravomoci legislativní, zejména však mají umožnit přijetí a vykonávání specifických regionálních politik. Jestliže jsou regionálním samosprávám delegovány kompetence, musí jim být umožněno diskrétně přizpůsobit výkon těchto kompetencí regionálním podmínkám. Existence již ustanovených regionů je
47
as
zaručena ústavou nebo zákonem a může být zrušena pouze stejným řádným ústavním postupem.
Regionální shromážděni jsou volena přímo svobodným, tajným a všeobecným hlasováním, nebo volena nepřímo a složena ze zástupců volených obyvatelstvem do místních zastupitelstev. Výkonné funkce, jestliže nejsou přímo vykonávány reprezentativním orgánem, jsou svěřeny osobě nebo orgánu odpovědnému reprezentativnímu shromáždění. Jestliže j e výkonný orgán přímo volen obyvatelstvem, nemusí být přímo odpovědný reprezentativnímu shromáždění, ale odpovídá mu za přijatá rozhodnuti. Podmínky úřadu volených regionálních zástupců zaručují svobodný výkon j ejich funkcí. Orgány regionálních a místních společenství mohou v mezích zákona spolupracovat a vymezit svoje vzájemné vztahy. Regionální orgány jsou oprávněny participovat na rozhodování státu, které se dotýká jejich kompetencí a jejich zásadních zájmů. Regionální samosprávy jsou oprávněny v mezích zákona vytvářet sdružení a uskutečňovat aktivity v rámci meziregionálni spolupráce v záležitostech, které spadají do jejich kompetence. Regionální společenství mají právo se účastnit nebo být zastoupeny prostřednictvím subjektů vytvořených za tímto účelem při přípravě a provádění společných evropských politik.
Regionální společenství má svůj vlastní majetek, svou vlastní administrativu a předem určitelný objem prostředků úměrný jejich kompetencím, který jim dovoluje vykonávat tyto kompetence účinným způsobem. Při výkonu svých vlastních kompetencí mohou regionální orgány volně disponovat vlastními finančními zdroji. Finanční systémy, o něž jsou opřeny zdroje dostupné regionálním samosprávám, mají být dostatečně různorodé a přizpůsobivé, přičemž podpora finančně slabších regionálních samospráv j e zajištěna prostřednictvím postupů finančního vyrovnávání nebo rovnocenných opatřeni. Správní dozor na regionálními společenstvími může být vykonáván pouze takovými postupy a v takových případech, které jsou upraveny ústavou a zákony. Dozor je vykonáván ex post a přijatá opatření musí být přiměřená důležitosti zájmů, které jsou chráněny. Regionální společenství mají právo na soudní ochranu svobodného výkonu svých kompetencí a uznání zásad regionální samosprávy stanovených vnitrostátním zákonodárstvím
Literatura
ALMOND, G. A., POWELL, G. B., MUNDT, R. J. Comparative Politics. New York: Harper, 1993 ARORA, R. K- Comparative Public Administration. New Delhi : Associated Publishing House, 1972 ASHFORD, D. E. British Dogmatism and Fiench Pragmatism. London : AUen & Unwin, 1982 ASHFORD, D. E. (ed) History and CoDtext in Comparative Public Policy. Pittsburgh : University of Pittsburgh Press, 1992
BLONDEL, J. Comparative Government - An Introduction. Hempstead : Allan, 1990 CASTELS, F. G. (ed) The Comparative History of Public Policy. Oxford: Blackwell, 1989 CHANDLER, J. A- (ed) Comparative Public Administration. London : Routledge, 2000
SI
43
44
4 Srovnávací veřejná správa
DUCHACEK, 1. Power Maps - Comparative Politics of Constitutions. Santa Barbara : ABC Clio Press. 1973 DYSON, K. The State Tradition in Western Europe. Oxford: Robertson, 1980
FARAZMAND, A. (ed) Handbook of Comparative and Development Public Administration. New York: Dekker, 1991
HEADY, F. Public Administration - a comparative perspective. New York; Dekker. 1984 HEIDENHEIMER, A. J., HECLO, H., ADAMS, C. T. Comparative Public Policy. New York: St. Martin's Press, 1975
PlTROVA, L„ POMAHAČ, R. Evropské správní soudnictví. Praha: C. H. Beck, 199B
PIERRE, J. (ed) Bureaucracy in the Modem State: An Introduction to Comparative Public Administration.
Aldershot: Elgar, 1995
PUTNAM, R. D. The Comparative Study of Political Elites. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1976 RIDLEY, F. F. (ed) Government and Administrations in Western Europe. Oxford: Robertson, 1979 ROWAT, D. C. (ed) Global Comparisons in Public Administration. Ottawa : Carleton, 1984 SCHNUR, R. Vergleichende Verwaltungswissenschan, Verwaitungsarchiv 1961 WEILER, J. H. H. The Constitution of Europe. Cambridge : Cambridge University Press, 1999
45