12. MEZINÁRODNÍ POROVNÁNÍ BEZPEČNOSTNÍCH SBORŮ A SYSTÉMŮ JEJICH KONTROLY ivan.bilek@email.cz ivan.bilek@vsci.cz INSTITUT ZKOUŠKY SPOLEHLIVOSTI V ZAHRANIČÍ • Nástroje k potírání korupce v orgánech veřejné moci, a to včetně zkoušky spolehlivosti (integrity), jsou využívány v celé řadě zemí světa • jako příklad lze uvést Austrálii, Bulharsko, Estonsko, Korejskou republiku, Litvu, Nizozemí, Spolkovou republiku Německo, Rakousko, Singapur, Velkou Británii, Ukrajinu či Spojené státy americké • podle dostupných podkladů je aplikována zkouška spolehlivosti povětšinou na policisty • generální působnost obdobných protikorupčních institutů je pak řešena skrze normy trestního práva 2 SPOJENÉ STÁTY AMERICKÉ • Od roku 1994 je testování integrity prováděno v rámci Policie New York • zkoušky jsou zaměřené na odhalování korupčního jednání policistů, stejně tak i na jiné případy porušování jejich povinností, jako je např. zabavení či krádež drog pouličnímu prodejci za účelem jeho následného prodeje • nezbytnou součástí provádění testů je kompletní monitoring realizace, tedy využití audiovizuální záznamové techniky, a dále přítomnost několika „svědků“ realizace • realizace zkoušek je ponechána na specializovaném organizačním článku NYPD, na jehož činnost dohlíží Komise pro boj s korupcí u policie • komise je šestičlenná, jmenovaná starostou, a je podřízena státnímu zástupci, tedy na NYPD zcela nezávislá • zkoušky jsou aplikovány jednak cíleně, tedy na osoby podezřelé z korupčního jednání, tj. na základě poznatků od veřejnosti, informátorů, kolegů apod. • vedle toho probíhá i namátková realizace testů u policistů, kteří při plnění svých úkolů mohou být korupci vystaveni 3 SPOJENÉ STÁTY AMERICKÉ • průběh samotného testování má svá přísná pravidla, aby nedošlo k překročení hranice s policejní provokací či přímé pobídce ke korupčnímu jednání • scénáře zkoušky jsou vždy striktní simulací reálných okolností, které dotyčného policistu mohou nebo nemusí vést ke korupčnímu jednání • mezi 40 tisíci příslušníky NYPD se provádí ročně něco mezi 1500 až 2000 testů integrity • 20 % policistů, testovaných na základě podezření z korupce, se opravdu během testu korupčního jednání dopustilo • na rozdíl od tohoto poměrně velkého množství je selhání policistů podrobených namátkovému testu vykázáno pouze v 1 % případů • neuspění při zkoušce spolehlivosti vede k propuštění od sboru a trestnímu stíhání • takto pojaté zkoušky spolehlivosti v rámci NYPD mají i výrazně preventivní charakter a jejich odstrašující význam je nepochybný • od doby, co jsou zkoušky aplikovány, vzrostl v rámci NYPD počet oznámení na podezření či již provedené úplatkářství několikanásobně 4 SPOJENÉ STÁTY AMERICKÉ • Projekt integrity je aplikován i v Indianapolis Metropolitan Police Department, kde zhruba od poloviny roku 2008 využívají ke zjišťování „spolehlivosti“ policejních detektivů i detektory lži • tímto procesem musí projít všichni, kteří opouští nebo se hlásí do vyjmenovaných specializovaných jednotek a také náhodně jejich současní příslušníci • mezi další opatření projektu patří všeobecná zvýšená kontrolní činnost nad těmito specializovanými útvary zabývajícími se zejména odhalováním trestné činnosti spojené s odhalováním trestné činnosti v souvislosti s omamnými a psychotropními látkami, organizovaným zločinem či závažnou majetkovou kriminalitou. • náhodné zkoušky spolehlivosti policistů jsou prováděny např. také u Los Angeles Police Department, New Orleans Police Department apod. 5 VELKÁ BRITÁNIE • Metropolitní policie v Londýně spustila program „Prevence korupce a nečestnosti“, který zahrnuje testování odolnosti jak proti korupčnímu jednání, tak i proti dalším nepřístojnostem, jako např. rasistickým projevům a jednáním • vedle disciplinárních, popřípadě trestněprávních důsledků má projekt výrazně preventivní a vzdělávací charakter • testy provádí speciální oddělení nazývané „ghost squad“ zhruba o síle 200 příslušníků • podoba testování je dvojí podoby, a to testování příslušníků na základě konkrétních poznatků, kde existuje reálné podezření z nezákonného jednání u konkrétního policisty, a dále též testování náhodné, a to u policistů, kteří jsou ve zvýšené míře vystavováni případným korupčním a jiným rizikům • realizace zkoušek je schvalována v rámci policejní organizace, nepodléhá povolovacímu režimu jiné složky státu 6 VELKÁ BRITÁNIE • na dodržování jasných a průhledných pravidel testování dohlíží v rámci určené organizační části MP i zástupci veřejnosti • výsledkem testu může být i trestní stíhání policisty • působnost zkoušky se vztahuje i na osoby úplatek nabízející, tedy stojící mimo policejní organizaci • z korupčního jednání jsou tak na základě podnětu testovány desítky osob ročně, z nichž poměrně značná část byla také odsouzena • testy prováděné namátkově dopadly vždy negativně 7 SPOLKOVÁ REPUBLIKA NĚMECKO • Pro řešení problematiky spojené s korupcí přijata v roce 1998 Spolkovou radou „Směrnice pro prevenci korupce ve státní správě“ • byla identifikována ve všech spolkových úřadech služební místa – pracoviště, která bylo možné označit jako ohrožená či obzvláště ohrožená korupcí • na základě analýzy rizikových faktorů byla učiněna taková opatření, která zamezují korupční rizika na minimum • např. důsledná kontrola nadřízených, kamerové systémy, zapojení vyššího počtu osob do rozličných rozhodovacích procesů, u kterých je zvýšené korupční riziko, a další systémová opatření 8 SPOLKOVÁ REPUBLIKA NĚMECKO • Směrnice obsahuje také ustanovení, týkající se tzv. vnitřní revize • možnost prověřit příslušnou organizační část dané instituce (revizní skupinu), a to v opodstatněných případech, tedy na základě výsledků analytických rozborů či jiného zvlášť závažného důvodu • může být prováděna po dobu určitou, případně i permanentně • působnost revize je jak na „živé“ případy, tak i případy retrospektivní • v případě, že jsou v průběhu revize zjištěna pochybení závažnějšího charakteru, může být požádána o součinnost i kriminální policie • Směrnice je realizována na základě interních prováděcích předpisů, které jsou neveřejné • při prověrce spolehlivosti na základě konkrétního podezření (vedení nápadně nákladného způsobu života, styk s podezřelými osobami, chování na pracovišti apod.) lze využít institutů konspirativního charakteru. 9 SPOLKOVÁ REPUBLIKA NĚMECKO • v roce 2004 novelizace • směrnice se vztahuje na zhruba 500 000 úředníků, • směrnice vyžaduje, aby každý resort: ▪ identifikoval citlivé oblasti (kde existuje vnější kontakt, kde se nakládá s penězi nebo informacemi, včetně návrhů zákonů, kde se vydávají licence nebo povolení), ▪ provedl analýzu rizik (u citlivých oblastí se vypracuje předepsaný dotazník k vyhodnocení materiální relevance – podíl citlivé činnosti na celkové činnosti úředníka, objem peněz apod., pak se podle metodiky určí stupeň ohrožení korupcí, pokud je zde „zvláštní nebezpečí“ nebo „nebezpečí“, je povinnost přijmout kompenzační opatření), ▪ zvážil vhodná kontrolní a kompenzační opatření popsaná ve směrnici (principy 4 očí, rotace, týmové práce, osmi očí, zvýšeného dohledu, technického záznamu – např. počítačové zpracování všech objednávek dovoluje jejich automatickou analýzu, stanovení prahu pro zakázky mimo systém veřejných zakázek), ▪ systematicky se zajímal o osobní faktor (vč. aktivit příbuzných) pomocí vnitřních mechanismů (ministerstvo připravilo dotazníky pro nadřízené, zjistilo se, že někde neměli o svých podřízených ani základní informace, takže průzkum opakovali). V případě „zvláštního nebezpečí“ se požaduje rotace po pěti letech, nebo zvláštní vysvětlení, proč nebyla provedena 10 SPOLKOVÁ REPUBLIKA NĚMECKO • Zajímavým prvkem je funkce kontaktní osoby, která je jmenována z řad zaměstnanců a která může se zaměstnanci mimo formální komunikaci probírat jednotlivé problémy • pokud získá podezření na přestupek, musí ovšem informovat vedení úřadu, přičemž uvedení jména skutečného oznamovatele se může vyhnout pouze tím, že mu poradí, aby svá podezření uvedl písemně a anonymně (je povinnost prověřovat i anonymní informace), což se v praxi využívá • kontaktní pracovníci různých úřadů se každé pololetí scházejí i se státními zástupci, aby se poradili o praktických problémech, zavádí se centralizovaná statistika (v roce 2005 byly státním zástupcům předány případy 45 zaměstnanců). • celkově lze německou protikorupční směrnici hodnotit jako poměrně propracovaný a na implementaci náročný instrument, který má zejména preventivní účinek, ale dosud nepřináší dramatické zvýšení účinnosti detekce korupce ani zásadní zlepšení pozice oznamovatelů korupce 11 MAĎARSKO • Národní ochranná služba byla ustanovena vládou jako orgán pro vnitřní prevenci kriminality a detekci trestné činnosti ▪ odhalování a prevence trestné činnosti příslušníků a zaměstnanců, a v určitých případech související ochrana osob chráněných organizací a úřadů ▪ monitoring životního stylu ▪ testy spolehlivosti • je zastáván názor, že nikdo ze zaměstnanců státní správy není uchráněn od rizika případné korupce • testy integrity a dohled nad životním stylem a bezúhonným chováním jsou založené na zákonných postupech, v souvislosti zejména s kontrolou chování a životního stylu žadatelů, ucházejících se o profesní kariéru v bezpečnostních složkách • smyslem těchto testů je zabránit v nástupu k bezpečnostním složkám těm osobám, které vykazují škodlivé a nežádoucí postoje a chování 12 MAĎARSKO • testy spolehlivosti příslušníků a zaměstnanců chráněných organizací, ve veřejném i služebním sektoru, pod dohledem a se souhlasem státního zástupce, a to z hlediska zákonnosti a opakovatelnosti • v rámci testů jsou vytvářeny nahodilé situace, s cílem prověřit testovanou osobu z pohledu plnění jejích povinností a dodržování zákonného postupu • služba také odhaluje trestné činy spáchané proti chráněné organizaci nebo příslušníky a zaměstnanci chráněné organizace, nebo jinou osobou ve spojitosti s chráněnou organizací • služba je funkčně nezávislou částí maďarské policie, její součástí jsou: • Ředitelství ochranné služby státních organizací, dohlížejících na dodržování zákonů (policie, vězeňská služba apod.) • celkový počet příslušníků a zaměstnanců chráněných organizací je 54 600 osob • Ředitelství ochranné služby správních úřadů (daňová a celní problematika, migrace a občanství a řízení krizových situací apod.) • celkový počet příslušníků a zaměstnanců chráněných organizací je 35 000 osob 13 MAĎARSKO • Zkoušky spolehlivosti jsou chápány a přijímány jako účinný nástroj v boji s korupcí, mají v praxi velmi vysoký preventivní, ale i represivní účinek (v případě prevence jsou zkoušky prakticky vždy zveřejňovány v médiích, v případě represe jde o systém velmi rychlého vypořádání). • zkoušky lze provádět jen vůči konkrétní osobě a na základě konkrétního podnětu (za podnět se bere i informace typu „viditelně si žije nad poměry svého služebního příjmu“). • v případě, že je již získán konkrétní důkaz nebo je zde důvodné podezření, tak jsou zahájeny úkony v trestním řízení, pokud důkazy nejsou dostatečné, lze je získat právě zkouškou spolehlivosti (zkouška je schvalována příslušným státním zástupcem, a proto je procesní postup jednodušší) • zkouška musí být po schválení státním zástupce provedena do 15 dnů, provádí se pod krycími doklady a za jeden kalendářní rok je možné jednu osobu testovat maximálně 3x. • zkouška je provedena jen podle přesně schváleného scénáře a ve schválené formě • v případě, kdy se scénář odchýlí v praxi od předem schválené verze, je toto považováno za vadu a zkouška samotná má tímto „neschválený“ průběh, a tudíž je nelegální (neplatná) 14 MAĎARSKO • Inspektoři se mohou dopustit přestupku. Trestného činu se mohou dopustit pouze v případech, kdy je toto zaneseno ve scénáři a ten je řádně schválen státním zástupcem. • na samotné provedení zkoušky nelze použít žádnou jinou osobu než určené nebo vybrané zástupce NVSZ (to činí značné problémy v praxi a ve specifických situacích – vnější hranice, cizinci apod.) • Maďarsko je vzorem rychlého vypořádání situací, kdy je během zkoušky zjištěno pochybení u příslušníků nebo jiných zkoušených osob (propuštění od sboru je okamžité, případný trestní postih v řádech týdnů). • Maďarsko se vypořádalo s kontroverzním tématem „provokace“ při testu integrity: • sama navozená situace při zkoušce spolehlivosti není provokací! • v řešené situaci je příslušník nebo zkoušená osoba vždy postavena do situace, kdy má možnost volby, tedy jde o osobní rozhodnutí daného člověka! • schvalovací proces přes určeného státního zástupce je garancí procesně správného (legálního) postupu k získávání důkazů pro trestní řízení, kde jsou výsledky testů integrity akceptovány. 15 SLOVENSKÁ REPUBLIKA • Sekce kontroly a inspekční služby do 30. prosince 2018 působila jako samostatný útvar MV SR, výlučně podřízený ministrovi vnitra, nezávislý od řízení a struktur policie, který plnil úlohy na úseku kontroly a inspekční služby • na úseku kontroly byl gestorem vnitřního kontrolního systému, vyřizování stížností a peticí v působnosti MV SR • na úseku inspekční služby odhaloval a vyšetřoval trestnou činnost příslušníků Policejního sboru • spolupracoval se speciálními útvary Ministerstva vnitra a Prokuratury Slovenské republiky • Samostatný úsek preventivně-bezpečnostní služby Sboru vězeňské a justiční stráže Slovenské republiky do 31. prosince 2018 • odhalovala a vyšetřovala trestné činy příslušníků Vězeňské a justiční stráže SR • Sekce inspekce a vnitřní kontroly Finančního ředitelství Slovenské republiky do 31. prosince 2019 • vyšetřovala trestné činy příslušníků Celní a finanční správy SR 16 SLOVENSKÁ REPUBLIKA • Sekce kontroly a inspekční služby byla transformována na Úřad inspekční služby ministerstva vnitra • ÚIS je zvláštní součástí Policejního sboru pro celé území Slovenské republiky, na odhalování, vyšetřování a zkrácení vyšetřování trestných činů příslušníků Policejního sboru a příslušníků Sboru vězeňské a justiční stráže s účinností od 1. ledna 2019 • V působnosti ÚIS je i vyšetřování a zkrácené vyšetřování trestných činů příslušníků Finanční stráže/celníků s účinností od 1. ledna 2020 • ÚIS plní též v rozsahu vymezeném ministrem vnitra SR úlohy na úseku vnitřní kontroly, finanční kontroly, ochrany osobních údajů, vyřizování stížností a peticí a úlohy odpovědné osoby podle zvláštních předpisů v působnosti ministerstva vnitra SR • ÚIS řídí ředitel, který je za výkon své funkce odpovědný vládě 17 SLOVENSKO – AGENT PROVOKATÉR • Slovensko je spolu se USA a Ruskou federací jednou ze zemí, kde došlo k proaktivnímu potlačování korupce, a to v podobě tzv. agenta provokatéra • institut byl do slovenského právního řádu zakotven novým trestním řádem s účinností od 1. ledna 2006, a to konkrétně v ustanovení § 10 odst. 18 a § 117 • agenta lze použít k odhalování, zjišťování a usvědčování pachatelů zločinů, korupce, trestného činu zneužívání pravomoci veřejného činitele anebo trestného činu legalizace příjmů z trestné činnosti • v případech, kdy by odhalování, zjišťování a usvědčování těchto druhů trestné činnosti bylo jiným způsobem podstatně ztížené a získané poznatky odůvodňují podezření, že byl spáchán trestný čin anebo má být spáchán takový trestný čin • jednání agenta musí být v souladu s účelem trestního řádu a musí být přiměřené s ohledem na konkrétní okolnosti, v rámci nichž je tento institut v tom daném případě uplatněn • agent nesmí iniciativně navádět ke spáchání trestného činu; což však neplatí v případech, kdy jde o korupci veřejného činitele anebo zahraničního veřejného činitele a zjištěné skutečnosti nasvědčují, že pachatel by spáchal takový trestný čin i tehdy, když by příkaz na použití agenta nebyl vydán 18 SLOVENSKO – AGENT PROVOKATÉR Poznámka k případné aplikaci do českého právního řádu: • nutná novelizace § 158e tr. řádu, tedy operativně pátracího prostředku „Použití agenta“ • kontroverzní radikální cesta, kdy by byla v případě vedení trestního řízení pro trestné činy přijetí úplatku podle § 331 trestního zákoníku, podplacení podle § 332 trestního zákoníku a nepřímého úplatkářství podle § 333 trestního zákoníku prolomena podmínka nemožnosti jiného vybízet ke spáchání trestného činu • mezní institut, který nepředstavuje alternativu možné právní úpravy zkoušky spolehlivosti, ale spíše jeden z možných dalších antikorupčních nástrojů, který by mohl navazovat na zkoušku spolehlivosti v případě zjištění okolností nasvědčujících tomu, že dotyčná osoba by spáchala trestný čin v budoucnu • téměř identický návrh byl předložen Cyrilem Svobodou a Michaelou Šojdrovou (sněmovní tisk č. 988, 5. volební období), přičemž vláda k němu zaujala 4. 1. 2010 nesouhlasné stanovisko • posun tzv. agenta kontrolora (monitoring, pasivní jednání) směrem ke koncepci tzv. agenta provokatéra (podněcování, aktivní jednání), překračuje rámec trestního zákoníku i trestního řádu a dostává se do konfliktu se základními lidskými právy chráněnými na vnitrostátní i mezinárodní úrovni 19 DALŠÍ ZEMĚ • Problematikou korupce za využití zkoušek spolehlivosti se zabývají též v Austrálii, kde pro tyto účely funguje Výbor při Úřadu ombudsmana a též Komise pro oblast policejní integrity • v Dánsku trestní řád umožňuje v případech, u kterých je zjevné podezření na korupci, provedení předstíraného úplatku ▪ lze využít jen v případech, kdy nelze důkazy získat jiným způsobem ▪ realizací testů je pověřena specializovaná organizační součást Bezpečnostní a zpravodajské služby ▪ v případech, kdy osoba neobstojí v rámci tohoto testu, nemůže se následně jednat o kvalifikovanou skutkovou podstatu ▪ i tak lze za toto jednání dle dánského trestního zákona uložit trest odnětí svobody v délce trvání až šesti let ▪ Možnost využít podobného institutu je upravena i v trestněprávních předpisech Polska ▪ Za dodržení jistých podmínek je proaktivní boj s korupcí umožněn i ve Finsku. 20 MEZINÁRODNÍ ORGANIZACE ▪ Mimo konkrétních opatření v jednotlivých zemích je tvořena také řada dokumentů a organizací na mezinárodní úrovni, které se bojem s korupcí rovněž zabývají ▪ Usnesení Valného shromáždění OSN A/RES/51/59, ▪ Mezinárodní kodex chování státních zaměstnanců, „Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě“ přijatý vládou ČR jako „Etický kodex úředníků a zaměstnanců veřejné správy“ dne 9. května 2012 usnesením č. 331 ▪ United Nations Global Programme Against Corruption – Anti-corruption Tool Kit a další ▪ EUROPEAN PARTNER AGAINST CORRUPTION ▪ Mezinárodní protikorupční akademie OSN – IACA apod. 21 ZDROJE • BOHMAN Martin a Oldřich KRULÍK. Policejní sbory v zemích Evropské unie: Inspirace pro Českou republiku. Odbor bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra ČR. Praha 2009 • www.mvcr.cz/soubor/mezinarodni-komparativni-studie-o-policejnich- sborech.aspx • https://www.minv.sk/?urad-inspekcnej-sluzby 22 ZKUŠEBNÍ OKRUHY Mezinárodní porovnání bezpečnostních sborů a systémů jejich kontroly • Test integrity v USA • Prevence korupce a nečestnosti ve Velké Británii • Vnitřní revize v SRN • Národní ochranná služba Maďarska • Úprava ve Slovenské republice 23